民建长治市委会员、长治市郊区审计局副局长、高级审计师张政斌反映：3月２５日，国务院第四次廉政工作会议强调，要“大力推进财政预算决算公开。各级政府财政总预算和总决算、部门预算和决算，以及政府性基金、国有资本经营等预算和决算，都要向社会公开。特别是行政经费，包括出国出境、出差、公务接待、公务用车、会议等支出要详细公开。各类预算执行和决算的审计报告也要向社会公开。”这次会议，为今后的财政预决算改革指明了方向，关键在于细化预算项目，让群众“既看清葫芦又看清瓢”。如果公布出来的预算，就像一些地方的部分村的财务公开一样，内行说不清，外行看不懂，如此公开形式，无疑会使公开的初衷大打折扣。

    一、现行预算编制方法的不足：

    1、编制时间过晚。按国际惯例：“先有预算，后有支出，支出符合预算”是各国财政预算编制管理通行的规则，也是依法理财原则所要求做到的。可在我国，虽《预算法》中有“各级政府、各部门、单位的支出必须按照预算执行”的明确规定，却因沿用过去“老掉牙”的预算制度，预算草案的批复、出台一般要延至当年三、四月份，甚至拖到五、六月份，致使国家严肃的法律、法规在执行中屡屡受挫，大打折扣，一直得不到严格地执行。

    2、分配不透明。现行预算管理透明度低，公开性差，层层留机动财力，各部门不知道财政有多少钱，也更不知道落到自己头上能花多少钱，于是“会哭的孩子有奶吃”便成了各部门“跑钱”的同义语。

    3、弱化了财政职能。由于现行预算存在执行中调整，调整中执行的问题，致使财政部门不得不将主要精力放在日常应付追加预算，审核不断变动中的平衡上，而无法腾出更多的精力检查资金运行情况，强化财政的监督职能。

    4、预算编制不细，影响人大审议。如果把现行预算草案比作葫芦的话，由于其编制太粗且存在“内行看了说不清，外行瞧了弄不懂”，因此在人代会上代表们只能审议葫芦的大概，而了解不到葫芦里的药，只能审议要花多少钱，但不清楚究竟怎么花钱，花到哪，办什么事，能产生怎样的效果。这无形中给人大代表履行宪法和法律赋予审批财政预决算并监督其执行的神圣职责带来了很多不便，在客观上造成了预算审查只是程序性的举手表决，没有实现实质意义上的监督。

    5、预算执行操作性不强。表现为，一是预算出台太晚，往往是收支发生已开始几个月甚至半年，预算方案才姗姗来迟，试问这段时间内无预算却先行支出的根据何在？二是预算调整无序，常常是“预算动手搞，调整序幕开，资金早花干，年终补批忙”，预算执行面对这种“年终对照决算调整预算，调整方案说说算”的人为目标实现法只能是执行到哪算哪。三是预算编制过粗，现行预算编制习惯于先定支出类别，执行中再定支出项目，执行这样的预算无法按“对号入座”的标准对预算支出进行合法性监督。

    二、改革预算管理的办法的建议：

为进一步提高财政资金的使用效益，建立高效的公共财政，建议推行绩效权责预算编制法。所谓“绩效权责预算编制办法”是指按工作需要的紧迫程度、按预期成绩效益的大小，向预算单位分配资金的活动。具体讲：其实质是借鉴投入产出理论，根据预算年度事情轻重缓急程度与资金使用预期绩效大小等因素，来公开安排多少财政资金由何人组织实施、由何项目于何地使用、在多大范围产生何种绩效并由谁承担何种责任的预算分配过程。绩效---就是回答投入产出问题，即项目投入多少，在什么时间、什么阶段达到什么样效果，最终结果是什么样子的；权责---就是回答权利责任问题，即项目由谁负责实施，并同时对各阶段用款效益及质量承担责任。绩效是目的，权责是手段，绩效通过权责发生作用，权责通过绩效反映结果。其特点是“预算项目细化，财政资金量化，社会绩效亮化，用款职责强化”。细化，要求列示资金用途的类、款、项，甚至细到某个阶段的某个环节或某个品牌的某种型号；量化，要求注明办什么事或办到什么程度需多少钱，具体到以“元”为单位；亮化，要求把办事的效果，花钱的效益明明白白地公布于众；强化，要求列示各预算项目所能达到的预期质量与数量指标及其未来效益的办事者的职责。此法编制出的预算，不仅能反映每项资金的用途去向，而且还能反映资金运用的效果；不仅能说明资金去干什么，由谁干，而且还能说明开支为了什么、干成后能怎么样；不仅能呈现出项目与资金的有机结合，而且能呈现出项目与资金的一一对应关系，体现“一个萝卜一个坑”的管理模式。

    其精髓可概括为十六字：预算早编，项目细化，绩效清晰，权责明示。在编制中，编制人须按预算规律办事，要体现出权力就意味着责任，花钱就意味着效益，投资就意味着收获的理财观念，使每笔预算都要在“投入产出效应”的轨道上运行，使每一分钱都能在“多投入少产出等于浪费，有开支无效益等于犯罪，低消耗高效益才是工作”的现代判断标准上掂量。在执行中，执行人如果只有投入、不见产出或产出的东西变了“味”、走了“调”，该项目责任人最终要受到人大的质询。就是说，今后当官不会再有“上级拨款我来花，花完不问你我他”的美差。这种“一杆子插到底且清澈如水”的预算，无疑减少了行政权力滥用的“自由空间”，给爱玩权术挥霍浪费者套上了一道亮晶晶的“紧箍咒”。

    1、预算出台提早到预算年度开始前，以解决“无预算拨款”问题。一般为今年预算上年编，下年预算今年编，一年压一年，依次类推。

    2、预算项目、内容细化，预算调整程序强化，以解决预算执行不能“对号入座”和“胖猪瘦猪都哼哼”问题。编制程序如下：

    （1）各预算部门均按绩效权责制预算法编制建议预算草案。即凡是直接与财政部门发生经费领拨关系的一级预算会计单位都要在不考虑过去、不顾及历年基数的前提下，将自身及所属单位预算年度实际所需的预期人头经费、公用经费和建设修缮开支等一切可以预见的必要支出因素，按事项的轻重缓急分类分档逐项测算论证，按投入产出效应的大小逐一进行筛选，而后将分门别类论证后的预算按类、项、款分别详细列示资金数额与用途及效益（即资金要再细化到各项目这把刀的刀刃、刀身、刀背、刀把上，还要对应列出各项具体支出应产生的事业成果与应取得的社会效益），最后再加一项“不可预见费用支出”作为本部门预算建议草案向同级财政部门请示报批。该项“意外性支出”不下拨，由财政部门统一掌管、统一调配、统一作为追加意外支出的准备金，当年非经法定程序不得动用，结余结转下年累积。

    （2）财政部门采用综合平衡法统筹编制本级预算草案。财政部门在全面审核、综合平衡各部门预算建议草案的基础上，根据本级财政预算年度的可用财力，本着量入为出原则，按保证国家及社会正常运转所必需支出的先后顺序，对各预算部门下达预算最高控制线作为预算草案批复数。而后各个预算部门再据此批复数编制正式预算上报，最后由财政部门审核，再汇总编报本级财政预算草案，报人代会审批。

    （3）人代会审议本级预算草案。人代会根据本级细化的收支预算草案及其应实现的事业成果与应取得的社会综合效益逐一进行审核，审议后再决定批准与否或提出修订议案。特别是预算调整的审议更要慎重。由于有细化的预算作保证，预算及其调整草案到了代表手中就会有看头，到了代表口中就会有嚼头，到了代表脑中就会有念头，到了代表会上就会有议头。

    3、强化预算运行管理，以解决执行操作性不强问题。

绩效权责制预算法的运行包括编制（含人大审议预算草案）、执行、决算三个紧密联系阶段，分别在三个不同的年度进行。编制是前提，执行是过程，决算才是结果。它们完成一个运行周期需要跨越三个日历年度，从纵向考察，三个阶段界限分明，流水作业，互为依存；但从横向来看，三个阶段互相交叉、彼此重叠、同时存在。三者的管理模式可概括为“一个罗卜一个坑”，成“一一对应”关系，有罗卜就有坑，不存在没坑的罗卜，也不可能有无罗卜的坑。三者作为有机联系、不可分割的整体，要求做到强化约束、统筹兼顾，协调有序，实现人人都能看明财政有多少钱，个个都能弄清谁要花多少钱办多少事之目标。

    三、绩效权责编制法对预算公开的作用。只有公开的预算草案是按绩效权责预算法编制的，切实做到了人人看得懂，个个说得明，这样的公开预算才能看清每个预算年度的收支“葫芦”有多大，才能看清“葫芦里装有什么药”，才能分析“葫芦里药”的作用，才能对葫芦里的药的取舍“拍板”，才能断绝形式主义的造假财源，才能纠正个别人私欲膨胀的讨好迎合心态，才能有一切由人民代表说了算的结果。预算的清晰、透明，必然带来监督的规范、高效；监督的准确到位，必然带来做事的认真负责，做事的尽责为民，肯定换来的不是中看不中用的“政治秀”。