山西大学商务学院卫永红副教授反映：新世纪以来，最低生活保障制度和扶贫开发作为农村反贫困的两项基本制度，都取得了一定的成绩，但随着农村反贫困的进一步深化，两项基本反贫困制度的独立开展的弊端逐渐凸显。因此，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出了二者衔接的要求。2009年，我国又出台《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，提出了具体衔接思路，但在衔接过程中仍然存在问题。

    一、我国农村低保和扶贫开发衔接所存在的问题

    由于这两项基本的反贫困制度是由不同的部门实施的，在实践中难免会出现交叉，在这种情况下，如果交叉的焦点具有某种利益性，那么这两个部门就会发生冲突和矛盾；如果交叉的焦点蕴藏着某种风险或责任，这两个部门就会互相推诿，不负责任。农村低保与农村扶贫开发在实施中具体存在以下几个问题。

    （一）衔接成本过高

    在实践操作中，由于一些主客观原因，部分地方出现了“虚假衔接”的情况，低保或是扶贫开发对象的“卡、簿、册”不符合实际情况，人情低保、关系低保、金钱低保还在一定程度上存在着。在扶贫开发扶持对象的确定和农村保障资金的发放过程中，有的乡镇自主操控，不严格执行扶贫开发和保障的衔接政策，存在优亲厚友的现象，导致该扶持的贫困户没有得到扶持，该救济的低保户没有得到救济，扶贫和保障资金没有落得实处。这种现象的普遍存在必然降低衔接的实效，导致衔接成本过高。

    （二）扶贫开发部门难以持续承担农村困难群体的能力发展任务

    目前，我国的扶贫资金整体上并不宽裕，特别是贫困落后地区的资金更加紧张，国家及帮扶单位给予的扶贫资金有限，“僧多粥少”满足不了贫困群众在生产、生活等方面的实际需求。可见，扶贫开发部门在建设农村困难群体的可行能力方面可谓“孤掌难鸣”，必须与民政部门统一协调，共同谋求发展，这样才能真正实现低保与扶贫的协调发展。

    （三）在扶贫开发中存在部分贫困农民利益受损现象

    当前，扶贫开发主要是区域扶贫为主。在国家确定了贫困县或贫困村以后，该地区的扶贫力度就会较大，资金能够得到保障，成果较为突出。但是，在区域之外的贫困人群却难以得到有效的保障，个体的贫困往往要通过农村低保来进行救助，这就剥夺了部分地区贫困人群的发展能力的权利，造成了不公正。

    二、完善农村低保与扶贫开发衔接的对策建议

    （一）采取复合型的衔接方式

    目前，应该强化民政部门的功能与权责。在反贫困的过程中，应以民政部门为主体整合低保与扶贫的功能。一是民政部门要为扶贫开发部门提供贫困人群的信息帮助。二是民政部门一直对低保对象进行扶贫开发。三是在资金投入方面，扶贫开发部门应该给予民政部门一定的帮助，把部分扶贫资金通过民政部门向贫困群体转移支付，保证资金投入的顺畅。

这种复合衔接模式主要是强调了民政部门的作用与地位，民政部门不应仅仅局限于低保救助上，同时，还应该承担扶贫开发的职能。

    （二）调整扶贫开发政策

    在民政部门大力发展农村低保的情况下，扶贫开发政策也要与时俱进，适时调整，使之与农村低保能够有效地衔接。

    1、扶贫政策的持续性。在扶贫开发政策实施初期，要让贫困群体知道，只有自身努力的贫困群体，才能得到更大的扶贫开发帮助。否则，只能享受低保制度所带来的保障金。

    2、调整扶贫开发的投入体制。目前，在扶贫资金的使用上，采取由村到户分年度分散使用，这就降低了扶贫资金的使用效益，扶贫资金的使用应由分年度分散使用向重点区域和重点项目集中使用转变。

    3、选择适合本地实际的扶贫开发类型与方式。一是救助性扶贫。由民政部门来组织实施，对由客观原因造成的绝对贫困人口并有劳动能力者给予制度上的关怀、开展救助性扶贫。二是公共性扶贫。以贫困区域为基本对象，帮助贫困乡（镇）村等区域进行公共基础设施建设以及改善人们的生产生活条件，结合党中央国务院提出的新农村建设规划和整村推进的扶贫规划，循序渐进地解决贫困人口的脱贫问题。三是参与性扶贫。由政府部门结合当地实际，为贫困人口提供多种扶贫开发项目。 

    4、建设扶贫开发社会帮扶平台。建立民间团体帮扶，贫困群体信息发布，境外社团帮扶协作等社会帮扶平台，促进社会资源的整合与利用。

    5、实行信息资源共享。在实际工作中，涉及到如数据信息、办事程序、帮扶信息、政策法规等资源可互相参考和利用时，可以试行建立信息通报制度，各成员单位之间定期互相通报贫困户、低保户信息以及工作措施，经验做法、问题研究等情况。

    （三）负所得税是农村低保与扶贫开发衔接的有效构想

    负所得税是弗里德曼提出来的，主要是为了解决贫困问题，其基本含义是：划定一条收入线，收入高于这条线的人，高出部分按照一定的比例向政府交税；低于这条线的人，差额部分政府按一定比例给予补贴。

    负所得税的优越性主要有以下几个方面：一是可以激发贫困人群的工作积极性。对于个人来说，能够很好地解决低保制度中的“负激励”效应，在负所得税制度下，接受低保救助的贫困群体多参加工作，多增加劳动财富，就会多得到一份救助金，而不是挣得越多，得到的补偿越少。二是可以缩小收入分配差距。负所得税方案一方面可向低收入家庭提供资助，缩小收入分配差距；另一方面又不会损害贫困群体走向市场的积极性，而且还消除了差额补助下临界点附近的不公平现象与负激励作用，在一定程度上兼顾了公平和局部效率。三是可以使公共基金集中用于贫困群体。负所得税帮助贫困群体就是因为他们是穷人，而不论他们是因为年老、残疾，还是因为失业或其他什么原因，由于国家的社会保障计划把人们分成不同类别进行帮扶，往往会导致资金的无目标分配，有时不能使用在穷人身上，结果是资金不能集中用于穷人。

    根据负所得税的构想，首先要确定负所得税的总支出，在这里主要是指低保救助金和扶贫开发资金的支出，这部分支出要先从低保金做起，逐步把低保金转化为负所得税支出，然后再进一步利用扶贫开发资金，扩大负所得税的总支出。其次要依据负所得税的支出确定合适的收入线，即负所得税的最低标准。最后是确定负所得税的税率，以此税率为准，富人支付“正税”，穷人支付“负税”。除此之外，还需要一些配套措施的改革来支持负所得税的实施。一是充实农村税收征管体系；二是逐步撤销国家扶贫开发部门，由民政部门统一管理与实施；三是加强信贷扶贫资金、小额信贷和社会帮扶等多元化扶贫开发的支持力度。

    负所得税是一种构想，是今后社会救助发展的方向，是现代化社会福利制度的重要组成部分，希望通过改革，最终形成以税务系统为中心的负所得税，以民政部门为中心的社会救助与以人力资源和社会保障为中心的社会保险为主要内容的我国新型社会福利体系。