长治市民建会员、高级审技师张政斌反映： 预算法规定：“先有预算后有支出、没有预算不支出”。坚决确立并贯彻预算法原则，必须彻底消灭预算外的收入和支出，建立预算绩效评价体系和问责制度，预算监督不能是“钱花没花”这样的简单追问，而应再有钱花了多少，花到哪里，绩效如何等回答！现行部门预算存在项目不具体、内容不精细、记录不全面、方法不科学、职责不明确、绩效不清晰、监督不到位的问题。其问题表现在：

（一）当年预算当年审议批复与法规不匹配。按国际惯例：“先有预算，后有支出，支出符合预算”是各国财政预算编制管理通行的规则，也是依法理财原则所要求做到的。可在我国，虽《预算法》中有“各级政府、各部门、单位的支出必须按照预算执行”的明确规定，却因沿用过去“老掉牙”的预算制度，预算草案的批复、出台一般要延至当年三、四月份，甚至拖到五、六月份，致使国家严肃的法律、法规在执行中屡屡受挫，大打折扣。

（二）部门之间预算苦乐不均与公平客观原则不匹配。预算单位由于受沿用多年“保基数加增长”传统固化预算分配模式的影响，个别部门编制的预算尚存在 “围绕数字造项目，争取资金缠财政”经验主义做法，使部门间人均支出差距甚大。如某省直机关在剔除不可比支出和一次性基建支出后，其人均预算支出有的超十万元，有的还不足六万元。而实际决算支出又远超出预算。

（三）财政家底不透明和公共财政职能目标不匹配。现行预算管理透明度低，公开性差，层层留机动财力，各部门不知道财政有多少钱，也更不知道落到自己头上能花多少钱，于是“会哭的孩子有奶吃”便成了“跑部进钱”的同义语。各级领导的条子，部门追加预算的申请报告，用款单位领导者面子便一个接一个地涌向财政，财政部门苦于对各项事业发展的支持，不得不将主要精力放在日常应付追加预算，审核不断变动中的平衡上。日复一日，年复一年忙追加；预算中追加调整，调整中再预算平衡；因此一年忙碌预算，调整预算一年便成了预算编制工作的真实写照。这样，不仅削弱了预算的严肃性，加大了预算执行的难度，而且削弱了财政职能，影响了纳税人的钱分配使用的公正。

（四）预算草案不细化和人大监督需求不匹配。依理论，预算草案是人大审查监督预算的载体，预算报告充其量是草案编制的说明，只不过是草案概况的解释，不能作为监督的主体。也就是说，草案是主体，说明附件起解释作用。可目前的预算草案过于简化，项目无论证，工程无规划；收入和支出只有大盘子，没有中小盘子；数字只列到大类，列不到款，大块资金很少落实到具体项目或具体环节，使本来应该非常具体的东西，变成了没有形状的轮廓。人大代表拿到的预算草案不过是几页“井然有序陈设的模糊一片红”。如有的单位的支出项目只填写“会议费”，至于到底是什么会议、什么规模、什么人参加，以致解决什么问题，达到什么效果，无人说得清。目前的财政预算草案，报告无论是数据还是用途都不具体，很难提出具体的审议意见。

（五）预算项目过简、内容过粗和审计评判标准不匹配。纳税人的钱被税务部门征缴叫税收，转达到国家金库叫财政收入，财政部门编入支出预算且经批准后就叫经费或资金，用于公共事业、维持社会正常运转。这一征缴分配过程也就是财政审计之监督对象，其审计依据就自然成了国家税法和人大批准后的预算方案，审计目标主要考查是否按照批准的预算执行，监督运行情况是否达到了预期目标并产生了应有效益。而现行部门预算由于先天不足，后天抄来抄去，审计的尺度变成了“橡皮筋”。一是预算出台太晚，往往是收支发生已开始几个月甚至半年，预算方案才姗姗来迟，试问这段时间内无预算却先行支出的根据何在？二是预算调整无序，常常是“预算动手搞，调整序幕开，资金早花干，年终补批忙”，审计面对这种“年终对照决算重编预算，调整方案说说算”的人为目标实现法只能望而兴叹！三是预算编制方法粗放，财政部门习惯于先定支出类别，执行中再定支出项目，随用随批的管理办法。对这样的预算执行进行审计，无法按“对号入座”的标准对支出真实性合法性效益性进行界定，不得已只能掌握在“八九不离十”之间，给预决算审计设置了不应有且又无法清除的障碍。

如何根治财政预算的这一痼疾，使财政资金得到常态监督，笔者认为推行绩效权责预算编制法是预算方法改革的必由之路！

所谓绩效权责预算编制法是指各单位根据预算年度事业发展实际需要及其资金投入应产生预期效果按权责相结合的原则，来充分反映“投入产出”概念的新型细化预算编制的一种方法。项目细化，预算早编，明确职责，彰显绩效是绩效权责预算管理方式的本质体现，其实质要求各部门编制的每一项预算必须从用纳税人的钱干什么、用在哪、由谁花、预期效果怎样等几个方面体现“绩效权责”：绩，要说明达到什么目的，形成怎样的结果或资产；效，要说明达到什么效果，产生什么效益，以及资金运用的经济性、效益性；权，要说明资金使用由哪一个机构执行，资金额度多少；责，要说明钱由谁负责使用，花钱进度与实绩形象进度如何匹配，体现怎样的预期效果等。它旨在实现“预算项目细化，财政资金量化，用款职责强化，支出效益硬化”。此法还要求，预算编制提早一至二年，项目责任细化到部门责任人，资金效益落实到工程，花钱办事保质保量，预算执行权责分明。有量无质等于浮夸，有质无量等于浪费，有开支无效益等于犯罪，少开支高效益才是工作。

一、 绩效权责制预算法编制原理

（1）编制安排。一般为本年预算上年编报，下年预算本年编审，一年压一年，依次类推。这就是说，“预算执行年度和预算编制年度是一个预算周期内的二个不同年度，相差一至二年，二者为因果关系，不能倒置，倒置等于违法。

(2)组织形式及编制方法

第一步，由各预算部门按绩效权责预算法编制建议预算草案。凡是直接与财政部门发生经费领拨关系的一级预算会计单位在不考虑原来项目、不顾及历年基数的前提下，将自身及所属单位预算年度实际所需的前瞻性人头经费、公用经费和建设修缮开支等一切可以预见的必要支出因素，按事项的轻重缓急分类分档逐项测算论证，而后将分门别类论证后的预算按类、项、款分别详细列示资金数额与用途效益及使用人（即将资金分配细化到各项目这把刀的刀刃、刀身、刀背、刀把上，还要对应列出各项具体支出应产生的事业成果与应取得的社会效益），最后再加一项“不可预见费用支出”作为本部门预算建议草案，向同级财政部门请示报批。该项“意外性支出”不下拨，由财政部门统一掌管、统一调配、统一作为追加意外支出的准备金，当年非经法定程序不得动用，结余结转下年累积。

第二步，由财政部门采用综合平衡法统筹汇总编制本级预算草案。财政部门在全面审核、综合平衡各部门预算建议草案的基础上，根据本级财政预算年度的可用财力，本着量入为出原则，按保证国家及社会正常运转所必需基础支出的先后顺序，对各预算部门下达预算最高控制线作为预算草案批复数。而后预算部门再据此批复数编制正式预算上报，最后由财政部门审核后汇总编报本级财政预算草案并附带部门预算草案，报人代会审批。

第三步，上人代会审批。人代会根据收支预算草案及其应实现的事业成果与应取得的社会综合效益逐一进行审核，审议后再决定批准与否或提出修订议案。同时建议每年一次的人民代表大会开在下半年，以适时审议下一年的预算草案。

(3)运行管理。

绩效权责制预算法的运行包括编制、执行、决算三个紧密联系阶段。编制是前提，执行是过程，决算才是结果。它们完成一个运行周期至少需要跨越两个日历年度，从纵向考察，三个阶段界限分明，流水作业，连续不断；但从横向来看，三个阶段互相交叉、彼此重叠、同时存在。三者的管理模式可概括为“一个罗卜一个坑”，成“一一对应”关系，有罗卜就有坑，不存在没坑的罗卜，也不可能有无罗卜的坑。预算资金好比种子，说明应该将多少物种点在哪块地域的哪个位置；财政决算就等于秋收，它能检验整个生产及果实生长状况，能分析生产、开花、结果的整个管理过程同预期效果之间的合理性和必然性，能根据过去的经验教训绘制未来蓝图。此模式可以有效防止预算管理“只定剧院，不定座位”所带来的未能对号入座而产生的混乱，避免无序化运作。

三者作为有机联系、不可分割的整体，必然要求新的预算管理机制，做到强化约束、统筹兼顾，协调有序，以达到规范、透明、高效、公开、公正之目的，实现人人都能看明财政有多少钱，个个都能弄清谁要花多少钱办多少事之目标。否则，顾此失彼、相互冲突，扯皮推诿，就会使预算工作重新陷入“编制摆形式，审批走过场，资金随意批，项目凭兴趣，效果无人理”的怪圈而不能自拔。

二、绩效权责预算法编制效果

细化预算，明确职责是绩效权责制预算管理方式的本质体现，它是对原来预算编制粗放，资金分配不透明管理方式的挑战，是对“家长制”理财行为的革命，是国民经济再分配中的阳光工程。要把纳税人创造的财富合理、合法、公开、公正地应用到三百六十行各把刀的“刀刃上”，必然要求编制预算项目明细到这三百六十行的把把刀刃上，明细到把把刀刃应产生的预期效果上。换句话说，细就要细到干什么事需花多少钱，怎么花，必要性如何，预期效果怎么样。要做到这个“细”字，必须在时间上叫响一个“早”字，以给预算编制留下足够的预测、前瞻时空，这样才能让操作者跳出过去那种在仓促的时间内搞仓促的预算背景下所残留的阴影圈，才能显示出好事多谋的良好效应。一言以敝之，早是细的前提条件，细是早的目的，实是细的目标归宿，无早则无细，无细失早意，无实细无用。因此，编制早、项目细、职责清就成为绩效权责制预算法的编制特点。