民建运城市委盐湖区五支部刘剑反映：我国《食品安全法》规定由县级以上各级地方政府统一负责、领导、组织协调本行政区域的食品安全监督管理工作。同时也明确了政府及相关职能部门在食品安全监管中的职责，但对划清中央和地方各级政府食品安全监管各个环节的具体职责则未明确，特别是在现代市场经济大生产、大流通的背景下，生产、流通环节食品安全是食品安全监管工作的重中之重，直接关系到《食品安全法》的有效贯彻执行和对人民群众安全的保障。那么，对生产、流通环节食品安全的监管究竟应由中央政府、省级政府还是市、县基层政府统一负责、统一领导，是一个十分重大的理论和实践问题，这个问题不搞清楚，必将导致监管责任混乱，食品安全生产、流通秩序混乱，对人民群众食品安全的保障和我国食品工业的发展带来极大影响。

    一、从现代公共管理理论上讲，对大生产、大流通的食品安全监管责任应由中央政府和省一级政府来承担，不应由基层政府来承担。

    食品安全是现代社会的一种公共物品，向社会公众提供食品安全已成为一项重要的国家职能。各级政府承担食品安全监管的具体责任则应从食品安全监管职能的溢出效应来划分。现代公共管理理论认为，如果一种国家职能的溢出效应是跨区域的，则应由中央政府负责提供；如果一种国家职能的溢出效应仅限于某一特定的地区，则应由地方政府负责提供；或者，虽然溢出效应更多地受益于某一特定的地区，但不限于该地区，由于经费或技术等原因，非地方政府所能承担，应由中央政府来承担。随着现代经济的快速发展、交通运输的便利，食品生产已是规模化大生产，食品流通的领域早已不局限于某个区域范围内，而是跨越了区域的限制，在全国范围内甚至全球范围内流通，食品安全日益成为典型的公共物品，提供食品安全监管的主要责任早己不应由地方政府承担。特别是对大生产、大流通的食品安全监管，应当由中央政府至少是省一级政府来承担，而对于政府职能的溢出效应范围小的餐饮业、小作坊、小摊点的食品安全监管责任则应由市、县基层政府来承担。这也是加拿大、美国、韩国等发达国家食品安全监管的做法和经验。

    二、从实践上讲，无论技术装备、管理能力还是经费保障，基层政府都无力承担生产、流通环节的食品安全监管重责。

    食品安全监管投入成本高、技术要求高，地方政府从财力、精力和能力上都无力承担。财力上讲，按国家规定，仅一个人口和经济中等县，对婴幼儿奶粉抽检费用预计年需要180万元，如果定期对辖区内各种食品进行抽检，包括检验费、培训费、样品购置费及交通、通讯等经费，预计年需求超过1000万元。我们属于中部不发达地区，紧张的政府财力很难承担对食品检测的巨额费用，必然造成部门执法不严和乱收费、乱罚款等混乱现象。精力上讲，地方政府及其各部门的主要任务是集中精力发展区域经济，追求GDP的提升和地方财政税收的增长，这会自觉或不自觉地分散地方政府及其部门抓食品安全的人力、物力和精力的投入，甚至为了发展地方经济而忽视和牺牲百姓的安全和公共利益，必然导致食品监管力度的弱化。能力上讲，食品安全监管检测手段的科技含量高，主要的检测设备和技术手段集中在省一级质监部门，基层市、县质监部门的检测手段和技术手段根本无法适应假冒伪劣食品的监测，如果每个县（市）都投资巨额购置相关设备和培训人员，又容易造成资源的重复和浪费。

    三、如果强制基层政府承担大生产、大流通的食品安全监管责任，必然导致监管弱化、市场分割、地方保护，危害十分严重。

    在我国现行行政体制下，实行食品安全监管分级管理，从表面上讲，是强化地方政府的责任，事实上只是强化了县一级政府的责任，反而弱化了中央、省、市政府的责任。中央、省级、市级政府监管部门过多地变为业务指导和监督，真正承担监管责任的是县一级政府及其监管部门。这种强制承担和过重承担，不可避免地引发地方保护等问题：一是一些违法企业受到地方政府“保护”。在地方政府过多地直接参与经济活动，唯GDP至上的前提下，一些违法企业将得到地方政府的“保护”。比如，安徽阜阳“假奶粉”事件的调查发现，生产假奶粉的企业各种证照齐全，尽管其生产条件以及产品质量均存在严重问题。但是对生产企业的调查发现，各种证照均是在地方政府的“帮助”下获得的。二是跨区域违法现象增多。随着经济的发展，大生产、大流通的食品产业发展格局与地区分割监管的体制之间的矛盾日益突出，地区之间又缺乏有效地沟通、协调和合作机制，必然导致跨区域监管的难度加大，跨地域违法的现象增多。以阜阳劣质奶粉为例，阜阳当地的监管部门曾经追查过劣质奶粉的生产源头，可是他们发现多数奶粉是由外地企业生产的，超出了他们的监管范围，只能向这些企业所在地的监管部门建议深查，但这些协查请求没有得到积极回应，一位监管部门的人员感慨地说：“他们没有义务反馈，我们也没有权利去过问，有些情况就不了了之，有些线索就断了。”三是市场被分割萎缩。前不久发生了黑龙江第一养牛大市双城市的奶源垄断事件，当地政府与雀巢公司签定协议，不再建其他乳品企业，双城市的鲜奶原则上必须交给雀巢。该地政府还曾组织公安、畜牧等多部门四处拦截，阻止奶农把奶卖给外地企业。类似这样受地方保护等因素的影响，市场流通将受到限制，市场将会被分割和缩小。此外，地方政府为消减政府责任，会采取“宁愿管死，也不愿担责”、“宁愿错杀一个企业，也不愿牺牲一名干部”的措施，限制食品企业的发展，食品行业将会因此萎缩。

    四、我国应当如何加强食品安全监管

    我国现行的食品安全监管体制是“分段监管为主，品种监管为辅”，这一体制从表面上看没有漏洞，但依然没有遏制食品安全事故的发生。其主要问题是：一是食品安全标准不全、不统一，而且较为混乱；二是中央与地方之间、各部门之间监管职责划分不清、不合理，各部门、各区域之间缺乏沟通和协调，难免会在资源配置方面展开竞争、相互争夺和规避监管权，容易造成责任缺失；三是食品行业组织和社会公众监督的作用没有发挥出来。四是企业诚信意识、自律意识不强。

    针对食品安全监管体制存在的上述问题，学习借鉴发达国家的先进管理经验，认为，我国食品安全监管体制必须按照溢出效应的规律，从横向和纵向配置上进行改革。

    （一）从横向配置上，突出食品安全监管的专业性，按照品种监管方式，归并和划清各监管部门之间的职责

    1、合理归并现有监管机构的职能，实现监管专业化。统一内外贸食品安全监管体系, 统一动植物检疫。特别是将食品安全监管存在职能交叉突出的部门食品安全监管职能合并。

    2、进一步划清各部门职责。按照品种监管为主的模式，划清归并以后的各食品监管部门职责，不同的部门负责对不同食品的所有活动的全程监管。

    3、建立部门间沟通合作机制。定时召开部门联席会议，建立部门间良好协作关系，达成合作备忘录，形成各司其职、各尽其力，又通力协作、齐抓共管的格局。

    （二）从纵向配置上，要突出食品安全监管的独立性，按照溢出效应特点，进一步划清中央和地方各级政府的职责。

    1、明确中央及各级地方政府的职权

    中央政府建立自上而下、脱离地方政府影响的具有高度权威的中央食品安全垂管一体化模式，按区域设置监管机构，全权负责所有食品安全的监管，重点负责对全国性和国际性食品生产、流通的监管。

    省级政府对于跨市区域的农产品生产基地和规模较大食品生产、加工、经营企业监管。

市、县级政府主要负责本行政区域内的食品监管执法工作，对于服务范围基本局限于本地区的小作坊、零售商、餐饮店进行监管。

    2、建立自上而下独立的监管机构。

    独立的食品市场监管机构是在国务院直接领导下开展工作，应当具有独立履行职责的能力，即独立进行食品市场监管的能力，各级地方政府部门有义务搜集独立市场监管机构在监管过程中的表现行为，对独立机构进行监督。独立监管机构还要接受来自社会各界的监督，特别是广大消费者的监督。