民建山西省经济委员会委员、民建山西省工商联支部主委韩建军，中国人民银行太原中心支行郭立平博士反映:财政转移支付作为贯彻中央政府政策意图和行政指令的重要手段，涵盖了我国几乎所有财政支出的民生项目，承担着维系现有财政体制和格局的重要功能。财政转移支付制度对于缩小地区间财力差距，促进基本公共服务均等化起到了重要作用。但近年来，财政转移支付工作中也出现了分配模式、分配流程以及分配思维的固化，随之产生的是利益分配格局的固化。这种以分配模式公式化、基数法，人为核定多、客观性差，外生性有余、内生性不足等为特点的相对静态的资金分配机制，客观上影响到了中央财政政策的有效落实，主要表现在以下两个方面：

一、转移支付与常住人口不匹配现象明显

一般来讲，财政公共服务与人口的数量或密度相关，财政公共服务的增长率应与人口的增长率相匹配，转移支付的补贴范围应该与常住人口的受益区域相匹配。但相关资料显示，“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23个百分点，2015年城镇化率达到56.1%，城镇常住人口达到了7.7亿，每年城镇人口增加2000万人，这比欧洲一个中等规模国家的总人口还要多，这个速度是比较快的。用常住人口与户籍人口的对比值衡量人口流动情况发现，东部的上海、北京、天津、广东、浙江、江苏等省（市、区）是人口净流入地区，占41%；中部、西部是人口净流出地区，包括：陕西、江西、云南、新疆、贵州、宁夏等，分别占32%和27%，人口明显向东部地区集中。但从我国转移支付区域占比来看，以2011—2015年为例，东部占22%，中部占34%，西部占44%，近年来一直向中西部倾斜。可以发现，我国一般转移支付资金分配额与人口流动量是相反的，明显不匹配。

二、转移支付与户籍人口挂钩形成阻梗

农业转移人口市民化包括经济活动市民化和公共服务市民化。经济活动市民化，就是缩小农业转移人口与居住地户籍人口之间在就业、工资、消费等方面的差距；公共服务市民化，就是要让农业转移人口在居住地与户籍人口享受同等的计划生育、教育、医疗、文化、社会保障等公共服务。而现行财政转移支付分配模式，长期以户籍人口为依据确定公务员、官员、教师、医务人员等行政事业单位的编制，以户籍人口为基数配置医院、学校、剧院、体育馆等公用设施。这样就导致了公共服务的供给对象只局限于户籍人口，对农业转移人口享有公共服务的权利和范围进行了“挤出”；同时，农业转移人口对居住地公共服务的分享造成对居住地户籍人口公共服务质量的“挤入”，影响了户籍人口的公共服务质量和水平，从而形成对农业转移人口市民化进程、城镇化进程以及公共财政体制改革进程的阻梗。

近年来，随着户籍制度的管理改革和农业转移人口市民化工作的深入，相应的财政转移支付制度在与户籍制度管理匹配、协调方面做了许多有益的探索。比如，在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口的部分进行了一定比例的折算，体现了常住人口的因素，也考虑了农业转移人口市民化的因素，但并未建立起相对完善可控的财政转移支付的机制和办法，在系统性融合户籍制度改革、公共服务改革以及国家信息化改革等政策方面有一定差距。事实上，转移支付民生项目具有内生性的自动调整倾向，在转移支付分配公式中加以运用可以促进转移支付动态调整机制的建立。为此，特别建议：

一、积极探索转移支付与常住人口挂钩

建议先将一般性转移支付与常住人口挂钩进行积极探索，积累经验。一般转移支付与常住人口挂钩有以下优势：一方面，可以增加人口净流入地区获得的转移支付；另一方面，可能适当调整人口净流出地区获得的转移支付程度。同时，一般转移支付的资金分配所选取的变量比较客观，如海拔、温度、少数民族等，这些因素影响下，人口净流出地区获得的转移支付金额不会下降太快，人口净流入地区获得的转移支付金额也不会增长太快。总体来讲，转移支付与常住人口挂钩具有内生性自动调整功能，更体现公平原则：公共服务的受众减少了，获得的补助相应减少；一旦人口回迁，补助又会相应增加。既可以为地方提供农业转移人口市民化的基本财力，也可以调动地方政府吸纳农业转移人口的积极性，加快农业转移人口市民化进程，加快新型城镇化进程。

二、注重分配模式的“三个转变”，建立动态调整机制

转移支付分配模式要注重“三个转变”，建立动态调整机制。一是从外在机制向内生机制转变，变财政调控分配为“因素法”分配；二是从静态分配向动态分配转变，变户籍分配为常住人口分配；三是从政府主体向民生主体转变，变政府主导分配向服务民生转变。

三、主辅结合，保持政策连续性、针对性和主动性

以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅，逐步取消专项转移支付地方资金配套要求。根据我国区域差异的现实情况，切实采用常住人口分配指标，加大一般性转移支付对东部的支持力度，同时针对具体民生项目的实际情况，通过动态调整机制，将专项转移支付重点向中西部倾斜，同时注意保持政策连续性和主动性。