中国人民银行太原中心支行博士郭立平反映：自2015年3月正式拉开序幕，我国地方债置换改革迄今已近两个年头。2015年的债务置换在政策层面具有较强的行政干预色彩，中央政府硬性下达置换债务额度，发行方式锁定公开招标和定向承销两种。2016年，中央积极推动地方债市场化，转由省级政府根据偿债需要和市场情况自行确定置换规模，一定程度上减少了政府干预，市场配置能力增强。回顾我国地方债改革市场化进程，一些问题值得关注：

一是或有债务的偿还问题。地方债务置换的对象是经过清理甄别的截至2014年底的到期债务，是地方政府负有偿还责任的债务，而或有债务尚未纳入置换债券范围。经全国人大常委会批准，2014年底我国地方政府或有债务占总债务余额比例达36%左右，由此可见，债务置换效率的关键同样取决于或有债务的偿还安排。

二是原融资平台的转型问题。根据国务院文件规定，地方投融资平台要剥离政府融资职能，不得新增政府债务。因此，当前地方融资平台面临债务偿还和转型发展的双重压力。如何在开展债务置换的同时，处理好原融资平台转型工作，对地方政府举债融资机制的规范至关重要。

三是提前置换的推进问题。按照国务院3年内实现存量地方债置换的要求，部分未到期（2018年及以后到期部分）债务提前置换。地方政府提前置换非标类高息债务的意愿很强，但具体操作中与债权人的协商成本较高。在经济下行压力大、置换债务额度超当年到期债务、债权人一般不愿意提前置换低息债券的情况下，地方债提前置换的供需矛盾显现。

四是置换债务的变更问题。2015年置换债券分配额度主要依据清理甄别后2014年末地方政府存量债务中2015年到期债务本金进行计算，并规定在3年内完成全部存量债务置换工作。三年内，地方债债权债务关系的改变或债务性质的变化等这些可能引起存量债务变化的因素并未考虑或登记，静态地将2014年底锁定的债务纳入以后年度预算管理，不符合实际情况，也不科学。

五是置换债券的流通问题。目前，相关法律法规已明确将地方债券纳入中央国库现金管理和试点地区地方国库现金管理、部分货币政策操作及商业银行质押贷款的抵（质）押品范围，但银行间市场和交易所市场针对地方债券作为抵（质）押品的业务较少，二级市场流动性状况较差。

为此，建议：

（一）细化相关制度。目前，地方置换债券的使用范围、资金管理、监督问责机制等方面尚未形成完善的规章制度。建议及时针对债务置换中存在的新情况、新问题积极思考对策，及时完善相关制度和办法，层层落实责任，以确保置换工作按期完成。

（二）协调同步推进。置换债券政策实施推进涉及多个部门，不宜单打独斗，必须形成合力。牵头的财政部门，应将有关债务置换工作进度情况和相关文件及时抄送同级中国人民银行、商业银行等部门，做到同频共振、协同推进。

（三）市场化运行。按照市场化原则，在地方政府及其他债务主体间将或有债务的偿还责任进行合理界定和划分，明确偿债来源并逐步实施偿还。加快推进融资平台市场化转型，在“去政府融资功能”的同时，明确地方融资平台的转型方向和功能再定位。

（四）动态预算管理。地方财政部门要及时统计、动态调整债权债务关系的改变或债务性质变化导致的存量债务变化情况，并将变化后的一般债务与专项债务结构状况及时在预算管理中进行相应调整，防止因债务结构变动产生地方置换债券相关风险。

（五）活跃二级市场。通过强化地方政府预算公开和信息披露机制，增加市场投资者信心，吸引更多的机构、个人投资者参与投资，推动地方债发行的市场化定价。通过吸引投资者参与地方债二级市场交易，将承销团成员机构参与地方债二级市场交易情况与承销团管理工作挂钩，增强地方债在二级市场上的流动性。