民建山西省委妇女委员会委员、财大对外关系交流学院副院长 樊云慧反映：中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出要加强农村环境建设，这是我国经济社会发展到一个新的历史阶段中央提出的重大历史任务，是全面推行以保护环境优化经济增长而采取的一项重大举措。为了加强农村环境保护，必须健全法治。

 

    一、山西省农村环境现状

 

    改革开放30年以来，山西省的农村经济得到全面飞速发展，尤其是在国家大量支农、惠农政策的引领下，农村经济更是展现出欣欣向荣的景象，从而为其他各产业提供了坚实的物质基础。但伴随着经济的增长也带来了一系列环境污染和生态破坏问题，并且已经成为威胁山西省农业稳健发展的重大障碍。目前山西省农村环境问题主要有以下几类：

 

    （一）农业生产资料的不合理使用对农田环境造成污染。

 

    由于山西省土壤肥力不足，农业生产对化肥、农药等依赖程度较高。化肥、农药的过量和不合理使用，加之政府对此缺乏必要的监管机制，造成对农田环境的严重破坏。此外，残留的农用地膜破坏土壤结构，使土壤肥力进一步降低，成为破坏农田环境的又一大杀手。

 

    （二）农村生活废弃物的随意处置对农民生存环境造成污染。

 

    山西省农村目前主要有三类生活废弃物：人畜粪便、生活垃圾和生活污水。其中，对农村人畜粪便还不能做到无害化处理；对农村生活垃圾和生活污水还未能有效管理。我们看到的是，农村的生活垃圾和污水随便倾倒，流向沟渠、田间、池塘、路边，危及农民的生命健康安全，严重污染了农民的生存环境。

 

    （三）乡镇企业的快速增长对农村环境产生巨大冲击。

 

    乡镇企业的快速增长与蓬勃发展，在加速山西省工业化进程、促进农业经济发展、解决农村剩余劳动力方面显示了巨大的优势，然而也给农村环境带来巨大危害。多数乡镇企业布局不当，技术、设备落后，多从事污染较重的行业和产品粗加工业，其往往与农田、农村居民点交织在一起，容易造成对农村环境的直接污染，给农村环境带来巨大冲击。

 

    （四）城市工业污染的转嫁给农村环境雪上加霜。

 

    随着山西省工业的快速发展，城市污染已超出自身的承受能力，向农村转移。废水、废渣、城市生活垃圾排向农村，严重威胁农村居民的健康和生命安全。这种城市的污染转嫁给本已十分脆弱的农村环境雪上加霜。

 

    （五）矿产资源的无节制开采加剧了农村的生态破坏。

 

    山西省是能源大省，被称为“ 煤铁之乡”、“ 能源重化工基地”。主要矿藏有煤、铁、铝、铜、耐火粘土、石灰岩、石膏等。现已探明的煤矿储量为2000亿吨，占全国的三分之一；铁矿储量为30.5亿吨。由于煤炭储量丰富，煤炭工业在山西工业中占有头等重要的地位。但是，矿产资源的大量的无节制开采加剧了山西省农村的生态破坏，其一会直接破坏农村的土地资源和植被，其二会引发山体塌陷、滑坡、地面沉降等地质灾害，其三还会造成地表水、地下水的水系破坏。同时，矿产开采中大量的尾矿等废弃物的堆放，不仅污染环境，而且还会占用大量的土地。

 

    二、山西省农村环境保护法治状况分析

 

    由以上分析可以看出山西省农村环境问题凸显，究其原因是多方面的，但是农村环境法制供给的不足和执行的缺陷是重要的原因。

 

    （一）农村环境保护立法落后，法律体系不健全。

 

    改革开放30年来，我国的环境保护立法已初步形成以《中华人民共和国环境保护法》为主体的法律法规体系。其中涉及到了农村环境保护的内容，对促进农村环保事业的发展起到了一定的推动作用，但该体系基本上是建立在城市和大中企业污染防治上的，忽略了农村环境污染及其特点，在农村的实用性不是很强。山西省同样存在这样的问题，主要表现在以下几个方面：

 

    1.截至目前我国尚未有一部完整系统的农村环境保护基本法作为山西省进行农村环境保护的依据。现有的关于农村环境保护的法律规定分散在其他多部法律文件中，但其中相当一部分只是原则性的规定，概括性强、具体性差、弹性太大，难以操作，农村环境保护法律的缺失，造成山西省农村环境的进一步恶化。

 

    2.一些重要农村环境领域存在立法空白。具体表现在：（1）对农村土地等资源产权关系缺乏明确的法律界定。因为农村的环境资源具有一定的公共属性，所以土地等资源产权关系不明晰会造成经济手段的失效，直接导致这些资源遭到严重破坏和浪费。（2）对农村环境污染补偿措施立法不到位。城市工业污染向农村的大规模转移，若没有完善的环境污染补偿措施，就无法有效调动农民自觉保护环境的积极性，也无法有效保障农民的利益。（3）在其他一些方面也缺乏专门的对策措施。如农用塑料薄膜污染、农村噪声污染、农村生活污水污染等。

 

    3.我国现行的环境保护法，以实体法为主，程序法很少且分散在各实体法中，立法进程缓慢，这势必会影响到环境行政执法的规范性。

 

    （二）农村环境保护执法不力，体制不适合农村实际。

 

    在山西省农村环境执法实践过程中，有法不依、执法不严、违法不究、以权代法等现象普遍存在，执法不力是导致山西农村环境污染进一步加剧的原因之一。加之山西省农村生产、生活方式的特殊性，现有的环境保护法律体系往往失去其可操作性，显然不适合农村的当前实际。具体来说，主要存在以下问题：

 

    1.执法机构力量薄弱。

 

    从目前山西省环保机构设立情况来看，省市一级环保机构得到普遍加强，但是乡镇一级基层环保机构的设置仍没有得到根本的改善。形成这一问题的主要原因是基层环保部门的财政支持主要源于当地政府，而许多政府机构都是负债运营。所以，山西省大部分乡镇没有设立环保机构，县级环保部门又较少在其所辖村镇设立派出机构，这就使得基层环保部门对一些环境违法行为无能为力。

 

    2.执法人员素质不高。

 

    作为环境执法人员，不但要精通环保业务，还要具备全面法律知识。但就山西省目前情况而言，一些农村环保机构在进人问题上把关不严，使一些不懂业务且文化程度和思想素质不高的人充斥其中，难以为农村环境执法提供高水平的法律服务。

 

    3.执法主体责任不明。

 

    山西省传统的政府政绩考核体制强调单纯的GDP增长，而忽略了经济增长过程中的生态环境损失和资源消耗成本，从而强化了政府片面追求经济增长的冲动。相当一部分农村干部没有树立正确的政绩观和科学的发展观，在处理环境和经济的关系时，片面强调眼前利益和局部利益，为了发展本地区的经济而视环保法于不顾，采取“杀鸡取卵，竭泽而渔”的策略，导致环境质量严重下降。由于山西省这种政绩考核体系的不科学，环保责任机制不完善，造成了农村各项环保工作难以具体落实，从而形成环境不断恶化的恶性循环。

 

    4.违法处罚力度畸轻。

 

    山西省现有环境保护制度对违法处罚力度畸轻，造成破坏环境主体的违法成本低于守法成本，从而导致在现实中违法行为层出不穷，环境保护制度在保护环境上显得力不从心。

 

    5.各执法部门之间职责不清。

 

    我国环境保护领域实行统管与分管相结合的多部门分层次执法体制，据此，执法主体林立。而作为负有统一监督职责的环境保护行政主管部门，却没有得到法律的具体规定去实施执法监督权，从而很难去监督其他部门的环境执法工作，在实际环境执法中形成执法空挡；而各执法部门之间职责也不够明确，存在执法交叉冲突现象。

 

    三、山西省农村环境保护的法治建设

 

    通过改革开放30年的实践经验我们总结出：建设社会主义新农村，不但要重视城市环境与农村环境的整体性，更要重视农村环境问题的特殊性。山西省在2006年启动了“蓝天碧水工程”，这项工程虽然主要是针对山西省的城市环境保护，但是正如山西省环保局局长刘向东所言：“我们既要保护‘蓝天碧水’，又要防治土壤污染，保护‘净土’。清洁的土壤是农产品质量安全的基本保证，唯有‘净土’，才能‘洁食’。”可见农村环境保护在山西省环保过程中的重要作用。为此建议：我们应贯彻科学发展观，加强农村环境法制建设，创设适应新农村建设要求的农村环境法律体系，以促进农村经济又好又快的发展。

 

    （一）加快农村环境保护立法进程，完善法律法规体系。

 

    对于农村环境保护的立法，应具有农村的特色，应注重其创新性和可操作性，要能够充分反映广大农村环境保护的具体情况和实际需要，集中精力解决比较突出的问题，以避免过于原则、过于抽象、可操作性差的问题。

 

    1.加强农民环境权益保障。

 

    为加强农民环境权益的保障，首先应将环境权作为农民的基本权利在宪法中加以明确规定，只有这样，才能充分保证农民的环境权，使环境权成为环境法的立法依据。其次应在环保法律法规中，明确环境权的内容。比如：应规定农民有在良好、适宜、健康的环境中生活的权利；农民有参与国家环境管理，维护其生存环境的权利；公民有环境救济的权利等等。当然，农民环境权作为法律上的权利，应是权利与义务的统一体。所以法律除了应规定农民的环境权利以外，也应相应的规定农民负有保护环境，不对其他主体所享有和利用的环境造成损害的义务。

 

    2.建立独立的农村环保法律法规体系。

 

    我国应该在现有的农村环境保护法律体系下，构建适合我国新农村发展的法律体系。该体系主要内容包括：其一，宪法中关于农村环境与资源保护的规定；其二，农村环境与资源保护基本法；其三，针对农村环境与资源保护各领域的单行法；其四，其他部门法中关于农村环境与资源保护的法律规范；其五，地方政府规章中关于农村环境与资源保护的规定；其六，我国参加的国际条约和国际惯例中关于农村环境与资源保护的法律规定。以上法律法规体系的构建，将会给山西省进行有效的环境保护工作提供理论和法律依据。

 

    3.推进有利于农村环境保护的村规民约建设。

 

    目前，山西省农村环境问题严峻，其中一个原因是农民不了解环境保护法，不懂得环境保护的重大意义。而村规民约是村民自己的“法律”，具有较大的亲和力，农民比较容易接受并遵守。将良好的环境保护习惯制定为村规民约，对农村生态环境的恢复和保护是至关重要的。

 

    （二） 加强农村环境保护执法力度，建立科学有效的执法体制。

 

    针对目前山西省农村环境保护执法现状，笔者认为，加强执法力度，建立科学有效的执法体制才是山西省走出农村环境不断恶化怪圈的重要途径。具体应做到以下几方面：

 

    1.加强农村环境保护的机构和能力建设，完善农村环保基础体系。针对我国环保机构不完善的状况，应建立一个由中央到地方进行统一管理的环保机构，即有国家环保总局进行统一管理，各地方设置专门环保机构，作为环保总局的分支机构，并垂直受上一级环保机构的管辖和监督，不隶属于当地政府主管；在农村应专人专职负责环境保护工作，这样各环保主体才能有效行驶环保监管权。同时，应加紧完善农村环境保护基础设施建设，保证必要的环保工作经费，加强环保人员的业务培训和组织管理，形成一支科学、高效的环保队伍，建立并完善农村环境保护基础体系。

 

    2.树立可持续发展的农村环保执法理念，增强农村环保执法工作的科学性和有效性。官员的政绩考核机制是各级政府管理者的指挥棒。要遏制农村环境恶化的趋势，就必须坚持以科学发展观为指导，把改善环境质量作为评价农村党政领导政绩的主要内容，建立起科学有效的，有利于环境保护的政府绩效考核机制，促使政府从单纯抓经济增长转为抓经济、社会与环境协调发展。

 

    3.运用经济惩罚功能，提高农村环境违法成本。解决农村环保执法成本高，守法成本又高于违法成本这一问题的关键是如何提高环境违法成本。充分运用和发挥环境行政处罚中的经济惩罚功能是一个有效的手段。虽然严厉的经济惩罚不是环境执法的目的，但可以对环境违法行为，尤其是以非法获利为目的的环境违法行为形成足够的威慑力，从而改善执法环境，提高执法效率。

 

    （三）提高农民环保意识，健全农村环保公众参与机制。

 

    若要提高农民的环境保护意识，就要加强环境保护的宣传教育工作,广泛普及环境科学知识和法制知识,切实提高公众的资源环境意识、环境道德及法制观念;要提高村镇居民的环保自主救济能力,尽量避免污染;要使广大农民牢固树立环保意识,牢固树立保护生态环境与发展经济同等重要的意识。

 

    若要健全农村环保公众参与机制，就应鼓励广大农民广泛参与环境决策、环境执法监督活动,在环境立法等方面听取公众意见,对公众利益影响较大的环境措施方案出台前,还应及时举行听证会,对公众参与环境影响评价活动的知情权加以明确规定,并为公众参与环境影响评价活动提供便利渠道,增强公众环保意识,从而对我国农业生态环境和保护起到公众监督和参与的作用。

 

    由以上分析可知，社会主义新农村建设中的环境保护问题已成为广泛关注的话题，我们应该将农村环境污染治理和生态保护纳入法制化轨道，加强农村资源环境法治建设，构建适应新农村建设的资源环境法律法规体系，充分发挥法律在农村环保方面的作用，以推进我省社会主义新农村建设的顺利进行。