民建山西省委委员、民建山西省委理论研究委员会委员、民建忻州市委专职副主委、忻州市政协常委 许中贤：我国从2000年实施退耕还林工程以来，通过各级党委、政府的精心组织，广大群众积极参与，有关部门协调配合、严格管理，工程建设总体进展顺利，在加快造林绿化步伐和恢复林草植被、增加农民收入、调整农村产业结构等方面发挥了积极作用，取得了阶段性成果。广大退耕农户从中得到了很大实惠、增加了收入，生态环境得到了改善。退耕还林工程已成为我国生态治理与保护、实现可持续发展的一项战略举措。

    从山西省退耕还林工程的实际情况看，共涉及到全省11个市的113个县(市、区)、1104个乡（镇）、13908个行政村，涉及退耕农户1026597户、3922684人。2008年全省17个退耕还林监测县林地面积为872617.4公顷，其中退耕还林工程累计面积为394999.5公顷。退耕还林区域内的农民，坡耕地还了林，一部分农民实施移民整体搬迁，退耕户从深山老林整体搬迁到平川地方居住，政府统一规划、统一标准、统一建造了新村，调整了产业结构，建立了塑料大棚，退耕户的居住条件和生活环境有了较大的改善。各级政府筹措资金，结合实际，运用多种措施帮退耕户解决能源问题，包括农村沼气建设、省柴节煤炕连灶、太阳灶、发展薪炭林等等，目前全省已经有20万退耕农户享受到这些成果。此举不仅改善了退耕农户生产生活条件，提高其收入水平，也促进了退耕还林区经济社会的可持续发展。2008年全省退耕农户人均纯收入3029.3元，比上年增加387.35元，提高了1.8个百分点；退耕户人均现金收入为3297.62元，比上年增长19.6%，其中工资性收入1491.68元，比上年增长23.6%。家庭经营收入为931.36元，比上年增长5.4%。退耕户人均消费支出1847.08元，比上年增加9.25元，其中食品消费740.91元，占消费支出的40.1%，比上年提高4.7个百分点。

    但在进一步巩固退耕还林成果的过程中也还存在着一些不容忽视和亟待解决的问题：

    1、退耕农户口粮田不足。从山西省的实际情况看，地处黄土高原，山区和丘陵面积占到全省国土总面积的80%以上，自然条件较为恶劣，由于受干旱等自然灾害的影响，当年一次造林成活率普遍比较低，林木生长缓慢，很难在短时间内产生出足够的经济效益，特别是晋北风沙区干旱、寒冷、风沙俱存，造成当地营林经济效益低、成林难。退耕还林的重点区以山地、丘陵坡地居多。全省在已实施的退耕农户中缺粮人口约59万人，监测的1000户中耕地不足2亩的有101户，且大部分退耕户的耕地由于受自然条件的影响和地域条件的限制，多为旱地、坡地，粮食单产低，抵御自然灾害的能力弱。监测的17个调查县共有292425户，但建设的基本口粮田面积仅仅2020.4公顷，平均每户0.1亩，远远不能解决农户口粮问题。这部分退耕农户是影响退耕还林成果的重要隐患，退耕农户口粮问题亟待解决。

    2、以薪柴做燃料仍较普遍。从山西省的实际情况看，虽然是能源大省，多数县有煤炭，但受交通、经济和传统习惯的影响，在一些林区、山区以薪柴做燃料的现象仍然比较普遍。特别是在退耕还林区，农民以烧柴取暖做饭为主要手段的能源消耗比重较大，因而造成的毁坏林木事件较为突出。

    3、林牧矛盾比较突出。实施退耕还林工程后，各地普遍推行了舍饲养殖来发展畜牧业，实行了封山禁牧。但由于“圈养成本”远远大于“散养成本”，“圈养”不仅需要固定实施投入，而且需要人工投入饲料饲养，增加了饲料和人工投入。加之一些地区封山禁牧政策落实的不够彻底、不够到位，致使在一些退耕还林区又出现散养放牧，直接影响到了退耕还林成果的巩固。

    4、生态移民规模偏小。退耕还林工程主要集中在山区和丘陵区，区域内的村庄、窝铺受交通、自然条件较差的影响，生活比较困难。由于这些农民居住分散，生活、生计、教育等问题不利于解决，同时这些散户居住在退耕还林生态地理位置的重要区，又是造成毁林、引发森林火灾的重大隐患。因此，应有计划地组织这些地区的农户实行搬迁，改善他们的生存条件，以巩固退耕还林的成果。

    5、后续产业发展滞后。从山西省退耕还林工程情况看，受自然条件和投入的制约，林种以生态林为主，占到96.7%，且树种单一。晋西以柠条等灌木为主，直接经济效益不明显，实行以灌养畜，以畜促林是今后的发展方向；而在晋南以及全省各地利用小地形、小气候发展经济效益较高的经济林、用材林，以基地化生产组织形式发展，对改变退耕工程区产业结构和农民增收有很大帮助。同时，广大退耕还林区的农户，由于受经济条件的影响，文化欠发达，一般普遍技能单一、落后，所以有计划地开展对退耕农户的技能培训，是促进退耕农民就业，增加收入的重要措施。

    6、补植补造欠帐较多。山西省地处半干旱地区，地貌类型复杂，气候恶劣，生态环境整体脆弱。受自然条件和不可预见的自然灾害及鼠兔危害的影响，造林成活率、保存率低，补植补造任务较大。植树造林一般是一年栽植、多次补植后才能达到国家合格标准，遇到干旱年，造林失败、重造的现象屡屡发生。由于国家亩投资标准只有50元，较低的造林投入难以保证任务的完成和造林质量。特别是全省荒山造林比重较大，占到退耕地还林面积的2倍，远远高于全国1：1的比例，造成整地质量低，苗木标准低以及管理抚育不到位等，补植补造欠帐较多。据相关部门摸底调查，至目前需补植补造面积近400万亩，占到实施工程总量的20.5%。

    7、工程管护经费不足。退耕还林工程实施以来，全省各地按照山西省政府有关文件的要求，工作经费由各级财政分级解决，由于退耕还林工程区财政困难等原因，管理经费严重不足，使得一些管理环节跟不上、不完善。突出表现为：一是县级自查验收不能及时开展，影响粮款兑现进度；二是指导工作不力，技术、科技推广支撑力度小；三是档案标准化建设、信息化管理应用，设备购置、人员培训、推广应用等方面欠帐较多；四是效益监测工作滞后，必要的监测场地、设施、仪器配置不到位，监测指标体系不健全，致使监测工作没有完全落到实处，从而影响了对工程的质量分析，不能科学地、准确地反映生态变化及经济社会发展等情况。

    针对上述退耕还林巩固存在的问题提出如下建议：

    1、加大退耕农户口粮田建设力度。国发（2007年）25号文件《国务院关于完善退耕还林政策的通知》明确提出“西北地区人均不低于2亩高产稳产基本口粮田”，有关部门应按照这一目标要求，结合各地退耕还林区的实际，以人均基本农田短缺较大的晋北风沙区和晋西黄土高原水土流失严重地区为重点，以建设高标准基本农田和中低产田改造为重点，确保口粮田产量，确保实现退耕农户粮食自给。

    2、推广农村新能源。尽管通过几年来退耕还林工程的实施，各地生态环境得到了有效改善，但稳定性还比较差，退耕户长远生计问题尚未解决，若不大力开展农村能源建设，解决好灶口、烧柴问题，退耕还林所取得的来之不易的生态建设成果就可能遭到破坏。按照“因地制宜、多能互补”的原则，结合各地退耕还林工程区近年来农村能源建设的实际与各地的特色条件，积极推广沼气池、炕连灶、太阳灶等项目，从根本上解决“林柴”矛盾，确保退耕还林成果得到巩固。

    3、科学规划实施生态移民。从山西省退耕还林工程区的退耕农民的生存状况来看，实施生态移民，以退耕还林工程重点区、生态区位重要区为重点，优先解决高山、边远、居住分散的农民搬迁。实施生态移民时要从积极有序，稳步推进，合理规划出发，科学制定移民安置区。同时，要把生态移民与后续产业、村庄绿化、人畜吃水以及村镇、庭院经济建设等工作紧密结合起来，实现道路，水、电、学校等配套。通过采取集中整体移民和分散移民的方式，把那些长期生活在山庄窝铺的群众，安置到移民新村，解决他们的生产生活问题，真正做到“迁得出、稳得住、能致富”。

    4、大力发展后续产业。要制定出台配套政策促进当地产业结构调整，发展后续产业，建立退耕还林长效机制。按照“因地制宜、突出优势”的原则，要通过建设优质干旱经济林、水果经济林、中药材基地等项目培育农村新的经济增长点。大力扶持劳务输出服务企业，同时加强对退耕农民就业创业技能的实用技术和职业教育培训，广泛开展对就业指导、职业介绍、职业培训、劳务派遣、创业指导等就业服务。

    5、提高造林成活率。由于退实施退耕还林工程的重点区域自然条件极度恶劣，受到经常性持续干旱等自然灾害的影响，导致退耕还林工程一次性造林成活率不高，补植补造任务较大。要通过对退耕还林工程造林成活率较低的地块进行补植补造，使其达到国家要求的标准，实现退耕还林建设成果的全面巩固。要加强对退耕还林地抚育管理，对管护难度大，病虫、火灾隐患大，人畜危害较多的地域实行拉网禁牧，确保退耕还林工程建设成果及早发挥生态经济效益。

    6、落实退耕还林经费。国家要求建立巩固退耕还林成果专项资金，但是有的地方有关完善退耕还林补助资金和巩固经费的划分还很含糊，应当予以重视。巩固退耕还林成果的专项资金包括巩固退耕还林成果建设的基本口粮田、农村能源、生态移民、后续产业、补植补造等项目的实施和管理工作经费。关系着退耕还林工程的成败。经费方案是由省财政制定、安排、落实。省财政按照累计退耕还林面积每年安排一定工作经费的要求，提出由各级财政分别负担，列入当地财政预算；专项工作经费待工程项目确定后，根据项目要求、工作量等，由各级财政列支。因此，各级政府必须保证专款专用，以利各项巩固措施顺利实施。

    7、大力推行由自然放牧向舍饲精养、区划轮牧和围栏圈养“三结合”转变，从根本上解决林牧矛盾。一是舍饲精养。要通过举办培训班、现场会等对养殖户进行培训，定期、不定期地对养殖户进行技术指导，帮助养殖户解决饲料问题，对养殖大户租用地审批上要给予优惠，银行小额贷款要重点向此类大户倾斜；优先为实行圈养的养殖户配套“四荒”资源或退耕地，用于种树并插播苜蓿等牧草；鼓励农户加快本地牛羊品种的退出，引进优质品种，由数量型向质量型发展；要实行防疫灭病、繁育改良、技术指导、饲料供应等全方位服务，不断提高牛羊舍饲精养的经营管理水平。二是区划轮牧。各地畜牧部门要将适宜发展牛羊的草场划分成若干区域，进行轮牧，重点解决夏秋季节的放牧场地问题。同时，有计划的对劣质草场进行改良，提高草场的载畜量。三是围栏圈养。对适宜牛羊养殖的成年林地内实行围栏圈养，这样不仅可以防止牛羊“满山跑”对森林资源的随意破坏，又能节省劳动力，便于管理；同时要按照实施退耕还林工程要求，对现有林地进行分类经营管理，对处于生长期幼林地的退耕还林区域内实行严格封山禁牧，发布《封山禁牧通告》；加强稽查，充实和强化林政队伍建设，制定长期的管护制度，拨出专款指派足够的管护人员，对重点项目区配备专门力量，严看死守；对破坏林木植被的，要用法律的、行政的、经济的等多种手段给予严肃处理。