民建省委经济委员会委员 胡新生反映：胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会一体化新格局。”报告进一步强调：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进中小城市和小城镇协调发展。”十七届三中全会又通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的纲领性文件。

    在社会发展战略上把城市、农村视为一个整体，使城乡协调发展、共同繁荣，城乡差别逐渐消失，最终融为一体。在这个过程中，逐渐消灭城乡差别和工农差别，实现城乡融合，这是一个漫长的社会变迁过程。在我国现代化过程中，城乡一体化已成为我国城乡协调发展的迫切需要。

    一是通过积极推进农村城镇化，不仅有利于解决“三农”问题（即农村、农业、农民），也有利于缓解城市的内需不足与市场制约，减轻农村人口向城市高速流动的压力。有助于启动农村市场乃至整个国内市场，解决需求严重不足的问题，在经济处于全面过剩的情况下，农村城镇化有利于创造经济的最大增长空间，拉动农村居民的消费需求和投资要求，避免“农村病”和“城市病”，保障社会经济的可持续发展。     二是镇城化建设的聚集效应可以推动农村工业的进一步发展。聚集效应使得本地区的资金、技术、劳动力等各种生产要素相对集中，扩大了本地市场，有利于进行规模生产，产生了市场规模效应，聚集效应还带来信息与人才，有利于乡镇企业适应市场的变化。    三是在新的历史时期，农村城镇化降低了农村工农业产品进入市的成本和壁垒，有助于启动我国农村市场乃至整个国内市场，解决需严重不足的问题。同时，可以为农村剩余劳动转移提供广阔的空间，吸纳农村富余劳动力，缓解农村人口压力与土承载力之间的矛盾，有效地克服农民收入徘徊和停滞的局面，帮助实现了伴随着农业劳动生产率的提高，劳动力转移到非农产业的规律过程。我国是劳动力过剩的发展中国家，只有加快农村城镇化建设才能有效地解决劳动力过剩的问题。     四是农村城镇化推动乡村工业的集聚和结构升级，成为乡镇企业集约化发展、农村非农化及其增长方式转变的“突破口”。它延长了农业产业的链条，拓展了农业产前、产后发展的空间，孕育和培植大批的龙头企业和农副产品交易市场，推动了农业产业化向深层次发展。另外小城镇建设改变了农民的生活方式，转变了农民的生育观念，有利于使农村人口控制由被动的强制行为日益转变为农民自觉主动的行为，推进农村精神文明建设；小城镇建设打破了原有城乡格局，使农民既发生职业转换，又实现异地转移，使农村由封闭走向开放，是实现城乡一体化的重要举措；农村城镇化还有利于节约耕地，农村人口进城居住将节约更多的农村建房用地，从总量上减少住宅占地。

    随着社会经济的快速发展，经济发展水平越来越高。然而一些问题也日益凸现出来。例如城乡收入差距拉大；城乡二元结构不合理；三农问题的困扰；农村医疗保障制度不完善；农村劳动力过剩；农村与城市发展不均衡；农村地区长期面临着人口多，底子薄，发展慢的难题。伴随着新农村建设序幕的拉开，上述问题解决的好坏将事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，它关系到国家的繁荣昌盛和长治久安，对国家的政治稳定、经济发展和社会进步具有重大影响。

     统筹城乡协调发展，实现城乡一体化是贯彻落实科学发展观的具体体现，也是构建和谐社会的重要内容。在因地制宜中发展,在扬长避短中加快发展,在区域互动中共同发展，要实现城乡一体化，最终要通过农村城镇化来完成。如何加快农村城镇化进程，成为摆在面前亟待解决的突出问题，对此仅提出几点对策建议供参考。

     一、要大力发展乡镇企业，推动农村工业化和城镇化进程，促进农村劳动力的转移。    近几年来，由于技术进步和资本密集型企业的发展，乡镇企业吸纳劳动力的速度放慢。今后乡镇企业的发展思路应是大力发展劳动密集型产业，大力发展以农产品为原料和为农业生产提供生产要素的工业。此外，乡镇企业的发展应该向小城市和农村小城镇适度集中，以节约土地资源和基础设施的投资。    二、积极创造条件，适时调整行政区划，优化农村城镇化的布局结构，发挥中心城镇的辐射作用。    行政区划具有重要的政治和经济功能是构筑现代管理的基础。随着社会经济的发展，特别是当今交通、通讯的快速发展和政治、经济、文化联系日趋紧密，对个别乡镇的行政区划的调整显得日益迫切。为发挥县城及较大城镇的中心城镇的作用，应适当对一些区域面积较小，经济发展缓慢的乡镇给予考虑撤并到毗邻乡镇,从而形成不同规模和功能的城镇圈，有利于充分利用其产业聚集和要素聚集程度高、劳动生产率高和经济速度增长较快的优势，吸纳流动人口和进城务工人员，增加就业机会，拉动周边地区经济发展；有利于加强与周边城市的竞争与联合，形成市场分工，优势互补、信息共享，促进圈域经济、社会、文化和生态的协调发展，推进城乡融合和区域经济一体化；有利于拉动投资和消费的增长，激活圈内经济活力。处于城镇圈中的县城及中心城镇，都要努力挖掘城镇发展潜力，提高体制、机制创新能力，增强经济实力，盘活种要素，达到功能完善，特色突出，服务全面，环境优美，集聚力强，辐射面宽的效果。    三、大力发展农村产业化。农业产业是农业组织形式和经营形式的一次重大变革和创新。它的核心内容是：围绕某主导产业和相关的若干骨干农产品，将产前、产中、产后的各个五一节，结合成一个新的农业体系，实行种养、产供销、贸工农一体化经营。以市场为导向组织生产，通过开展加工、购销、延长农业的产业链，提高农产品附加值，使农业成为高效盈利产业，促使农业增长方式从粗放型向集约型转变。农业产业化的典型经验表明，解决农村剩余劳动力问题，可以依靠深化农村改革，拓展农业产业链的农业产业化途径来解决。同时，农业产业化还是农工、销售与城市市场作为一个整体来统筹运作，既可收到城乡优势互补功效，又可以逐步改变城乡二元经济结构，从而加快城乡一体化和缩小城乡差距的步伐。    四、广开投入渠道，加大城镇的基础设施建设力度，完善城镇功能。经济全球化和市场经济体制的逐步建立完善，必然对现代城市的建设、管理产生深刻的影响。市场经济必然造就更多的经济型城市而不是政治型城市。城市的重大基础设施建设项目应当引入市场机制，在政治宏观调控下，利用市场手段按照投资主体利益化的要求，形成筹资渠道多样化，投资主体多元化，设施使用商品化和政府管理规范化的新机制。一方面政府在城市基础设施建设中要通过财税政策，稳定城镇建设的财政资金来源，另一方面要多途径地引导社会资金、国外资金参与城市基础设施建设。　  五、深化配套改革，促进城镇化的发展。

    一是要深化户籍制度改革，打破城乡分割，降低农民进城门槛，鼓励农村人口向城镇转移。要消除农民进城体制性、政策性障碍，改革户籍制度，放开进城落户的政策限制，鼓励引导农民向城镇集聚。积极引导农村富余劳动力跨地区流动就业，向各类城市、向中小劳动密集型企业转移，减少农民数量。同时，要扩大劳务输出，组织农民到发达城市经商务工。在生态环境建设和扶贫开发、灾后重建中要制定相应的政策和措施，引导、鼓励、帮助农民向城镇流动。对居住在基本不具备生存条件地区的农民，通过实施退耕还林（草）政策，以及迁移式、开发式扶贫搬迁等办法，将他们迁移到建制镇所在地居住，有条件的可在县城附近建立移民新村或居住点.

    二是改革土地制度和社会保障制度，消除农民进城的后顾之忧。要解决农民既离乡又离土的问题，要建立完善农村土地使用权流转制度。农民转让土地承包权的，一切附着在土地上的费税随之转移；农民转为城市居民自愿放弃土地承包权的，应视为城市居民，在社会保障上，城镇居民同等待遇，真正让农民进得来，留得住，过得好。    三是建立城乡统一的就业市场，解决好进城农民就业难的问题。要广开就业门路，重视发展劳动密集型产业和中小企业，积极发展传统服务业和现代服务业，大力发展第三产业，社区服务业和非公有制经济，扩大就业空间，为农民进城务工提供更多岗位和就业机会；建立和完善城乡统一的就业市场，培育劳动力市场做好就业的培训服务工作，为进城人员提供低廉有效的技能培训，职业介绍和就业指导，促进就业管理服务工作的科学化，信息化，规范化。同时，特色产业是城镇的支撑和依托，没有主导产业，城镇失去了生存和赖以发展的基础。现在很多地方把工业强省作为一项重要战略，提出了培育壮大电子信息产业、装备制造产业、能源化工产业、现代医药产业、食品加工业、纺织服务业、建筑材料产业、有色冶金等工业为主要支柱产业的要求，围绕这些产业部署了一批重点基建项目和重大技改项目，安排了巨型额投资。

    六、机制保障

    目前，促进城乡一体化的障碍和制约主要体现在体制、机制层面上。因此，解决问题的关键也在于建立一套科学合理、规范有序的机制体系，通过长效机制的引导和推动来真正实现城乡区域协调发展.

    1、公平财政机制。形成支持“三农”投入稳定增长的保障机制，确保预算内用于“三农”的资金增幅不低于当年财政增收水平。集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村道路、水利、社会保障、教育、卫生、文化等公共产品和服务方面的支出。在加强对东部农业县转移支付的基础上，重点实施四税“定额分享、超收全留”政策和县级税收收入“增一奖一”政策；东部县争取到的国家、省项目建设专项资金，凡需地方配套的，市、县财政予以重点支持。强化激励型转移支付机制，鼓励东部地区增强自我“造血”功能，实现从“保运转”向“促发展”转变。

    2、项目扶持机制。对于那种有很大发展潜力的项目实行重点扶持.例如可以选择几个项目聚集区升格为市级聚集区,重点扶持开发工业地产建设成长型企业孵化基地.  

    3、帮扶互助机制。市委、市政府优先选派懂经济、会管理、有激情的年轻干部充实到东部各县的党政领导班子中，优先提拔重用东部地区优秀干部，定期选派东部干部到中西部进行锻炼，通过交流、挂职相结合的方式，促使东部干部领导科学发展、好中求快的水平和能力有较大提升。

    4、互动合作机制。依照区域范围，分别成立东、中、西加快区域协调发展三个工作组，负责对分管区域进行分类指导，推进区域协调发展。坚持企业主体、市场主导、政府引导，推动东中西在项目、资源、技术、人才等领域开展紧密合作，共同开发。建立重点项目区域协调机制，统一规划、布局和建设重大基础设施、矿产资源勘探及开发、特色产业发展等重点项目。探索区域间异地办企、产业共建、联合开发等协作模式，鼓励中西部企业集团参与东部地区重大基础设施和产业项目建设，积极引导中西部产业链向东部延伸传递。探索矿业权、水权、排污权等区域间交易制度，实施生态补偿。

    5、人口转移机制。逐步放宽城乡居民自由迁移，引导和鼓励本地农民有条件、有序向主城区、县城、重点镇转移。进一步巩固和完善户籍改革制度，最终实现以身份证取代属地户籍管理制度。加快推进户籍制度配套改革，逐步打破城乡户籍在征兵招募、军转就业、伤亡赔偿等方面不平等制度，建立与现行户籍制度相适应的政策体系。探索流动人口居住证制度，健全市域内流动人口就业、培训、定居、看病、子女入学等制度和政策，促进流动人口由就业型向居住型转变。

    6、土地流转机制。健全农民征地补偿机制，确保被征地农民得到公平合理的补偿和安置。推行土地收益分享办法，在营利性建设开发中试行农村集体经济组织或农民个体以土地入股分享收益。设立农村土地托管服务中心，推行转让、转包、回购、置换、质押、租赁等多种农用地流转方式，促进土地集约化、规模化经营。对已进城又不愿退出土地承包权的农民，探索在保留其土地权益的基础上，搞活土地有效使用的流转方式，避免土地资源的闲置。建立农村宅基地减少与城市建用地增加挂钩机制，以及东中西之间土地指标余缺调剂、异地置换的交易机制。

    7、公共服务均等化机制。全面建立以农村最低生活保障制度为基础的社会救助体系，进一步规范完善新型农村合作医疗制度，发展医疗救助。以农民工社会保险为突破口，探索建立低费率、广覆盖、易转移的农民工养老保险办法，统筹解决好农民工的养老问题；采取个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资机制，逐步建立新型农村养老保险制度。积极推进农民工工伤、大病医疗等社会保险制度，逐步实现农民工工伤保险全覆盖。探索建立“自由转接”的社会保障体系，推进城乡之间、区域之间社会保障随人口迁移自由流动、自动接续。

    8、统一管理机制。整合市、县两级政府在经济调节、农业、商贸、文化等领域的职能，加强涉及农村劳动力技能培训、转移就业、维权服务以及跨区域协作等方面的相关职能，打破障碍城乡区域统筹的行政管理体制，实现城乡区域统一规划、统一建设、统一管理。近期，重点结合主体功能区划分，加快构建城乡区域一体化的规划管理体制，编制城乡区域统一的经济社会发展规划、土地利用和重大产业发展规划，科学布局生产生活生态空间，促进城乡区域空间有序结合。

    9、差别考核机制。市委、市政府把县域经济发展情况作为考核县级党政班子的一项重要内容。凡当年全省县域经济综合实力排位后移的，取消县级党政领导班子及主要领导评优资格；连续两年在全省县域经济综合实力排位后移的，对该县（市）主要领导进行调整。改革县（市、区）党政主要领导及整体班子的考核方式，根据城乡、区域的不同分别制订考核指标体系，实行差别考核，加大考核乡村公共服务、就业社保、新农合、人口转移、扶贫开发、区域互助合作等方面的权重。实施动态检查评估，做好各项考核指标的跟踪分析、动态督查和综合考核，确保城乡区域协调发展目标的顺利实现。