民建会员、长治市郊区政协常委 张政斌、民建省委经济委员会委员 胡新生反映：在经济领域中，国家审计监督与人大财经监督具有一脉相承、辨证统一且不可替代的关系。前者有“经济卫士或经济医生”之称，后者有“财政收支管家婆”之说,二者相互作用促使国民经济宏观调控措施的不断加强与完善，促进国民经济沿着健康、稳定的轨道有序发展。从本质上讲，两个监督同根同源——都是力求把“纳税人的钱用在刀刃上”，并促使其变有限的资源为无限的效益；从形式上讲，两个监督是同一问题的两个方面——一个主要侧重于国家财政收支的事前、事中、事后监督，一个主要侧重于国家财政预算、决算的事前、事后审批。因此，这两种互为基础、互为前提、互为条件的循环因果型监督实现对接不但现实，而且必要。下面仅就对接的可行性与机制提几点建议,供参考。

    一、对接的必要性与可行性建议

    审计事业经过二十多年的发展，其监督模式也发生了根本的变化。特别近年来兴起的财政预算执行审计与财政决算审计也得到了空前的发展，这就为国家审计监督与人大财经监督的对接创造了充要条件与现实可能。

    1、加强对财政经济的监督需要两者对接。财政经济的实质是国家经济。在我国，人民代表大会是国家权力的象征。国家的钱怎样筹集、怎么开支、产生什么样的效益，理应由人民说了算。然而，“人民”是一个十分广泛的概念，国家花钱不可能在全国或者一定区域内一个一个地问“人民”。因此，这就要求能够代表人民意志的“人民代表大会”代表人民对国家预决算的编制、执行情况实行财经监督，同时，也要求能够代表人民意志的“国家审计监督机关”定期对财政收支的真实、合法、效益及国有资产的保值增值情况进行监督、分析并定期向人民汇报。两种监督的对接有利于财政经济的健康、快速发展，有利于增加财政开支的客观性、科学性与透明度，获得“好钢用在刀刃上”的资金使用的超值回报。

    2、实现人大对预决算由形式监督向实质监督转变需要两者对接。从一个我国与某国的一对结为友好城市的市长互访故事中发现，为什么外国的市长能不能出国、开销多少、办什么事情，要由其本国人民说了算；而为什么我国的市长在外国市长因没有预算到出国经费而不能出国的情况下，还有权慷慨地对外国市长的旅行费用大包大揽，原因只有一条：就是我国人大进行实质性监督的力度还很乏力。如果将国家审计监督与人大财经监督对接起来，那必将使“人民管理国家事务，人民当家作主”的权力再次产生一个新的飞跃，让“绩效财政”的强有力调控功能得以充分发挥，让“一窝蜂乱上项目”的重复建设在人民的审议声中得以避免，让以牺牲环境为代价而追逐短期效益的“短视症”在人民的评议声中得以根治，从而在人民的全面参与下打牢经济社会可持续发展的厚实基础。

    3、进一步完善国家审计监督制度需要两者对接。在审计监督中，利用各种审计资源产生的优秀工作成果，呼唤直接为人大常委会服务。若在预算执行审计中发现了错弊，人大常委会就可直接利用审计中揭露出来的问题对有关责任人进行质询；若在审计中发现了好的典型经验或研究总结出了好的对策措施，人大常委会就可批转政府及其有关职能部门推广或对正在执行中的预算进行间接地修正规范。如果两种监督实现对接，这些成果就会成为优势共享、资源共用的“粘合剂”；如果两种监督不能对接，这些成果就有可能因为方方面面的主客原因的影响或左右得不到利用，甚至在萌芽状态中消失或被束置高阁而出不了“笼子”。

    4、国家审计监督与人大财经监督的“同根性”决定了两者对接是合理的且是可行的。从监督的内容上讲，人大财经监督就是指人大对国家财政经济运行情况所进行的监督活动，其中对财政预决算的审批监督是其实质性监督的主要内容。国家审计监督就是指审计机关对国家财政资金和社会公共资金的筹集、管理、使用、效益等情况所进行的追踪监督活动，其中对财政收支预决算的监督是审计工作的龙头项目。两种监督内容的“一致性”，就为他们的对接提供了“天然的螺丝与螺母”。这种对接的成功，不仅是两种监督相互补充、产生同鸣的基础，而且也是突出人大监督法律地位，强化人大监督职能的必要手段，更是推进国家民主政治建设、实现中华民族伟大复兴的必然选择。

    二、  对接的机制保障建议

    任何一项政策措施的运行，都需要一套良好的控制机制保驾护航，否则，政策措施运行过程中的“跑调或开小车”现象将无法避免。国家审计监督与人大财经监督对接制度的出台也是一样，必须在一套完整有效的控制机制状态下运行才能奏效，不然就会因为其“螺丝与螺母”口径不一致，而导致“管道大量跑水”，影响监督效能的正常发挥。

    1、  国家审计监督与人大财经监督要共同直管于人大之下。从概念的内涵上讲，“国家”与“人大”其实就是一种意思的两种表达方式。故此，国家审计监督机关与人大财经监督部门共同对本级人大直接负责，才符合两种监督的冠名，才符合人民的意志，才能根除封建体制遗留下来的“少数人”说了算的现象。如果把两种监督割裂开来，分置于不同的法律主体之下，就容易在一定范围内、一定程度下出现“各为其主”的现象，甚至“各吹各的号，各唱各的调”。

    2、人大财经实质性监督的前提是实现部门预算内容的绩效权责化编制。大家知道，过去人大审议的预算是预算报告，而不是预算草案。就理论来讲，预算报告仅是对预算草案编制所作的说明，起解释作用，而预算草案才是审议的真正对象。可过去的预算草案变成了预算报告的附表，只不过是将报告中的大类项目和数字表格化了而已。从篇幅上看，预算草案不及预算报告的一半，不及年终决算报表的十分之一，试想：决算报告是概括给内行看的，尚需一定的篇幅，而交给人大代表看的，简单的几张表格能反映清楚全年的预算内容吗？可见，过去对预算进行审议监督，充其量只是听听报告解释、看看表格中的数字而已！而没有真正对每项财政资金的详细用途、具体去向、准确金额进行实质性监督。假若我们的预算机制不改革，还沿用那种将“预算报告与预算草案倒置”的传统模式，每年展现在人大代表面前的仍是“内行说不清，外行看不懂”的简要表格，即使人大代表全都是财经专家或预算内行，他们又能对这个粗线条、大轮廓、原则性与灵活性都很强的审议对象怎幺样？在这种环境中，做事看上级的脸，讲话随领导的腔，于是为了让上级看的形式主义肯定不会绝迹。

    所谓绩效权责制预算就是指严格按照绩效权责细化内容编制部门预算的制度。具体地讲就是部门预算中的每一个项目都要具体编制出质量标准，即该项预算执行后所能产生的效果或建树的功业，进而反映出国家公务员为祖国、为人民效命的高尚情操；还要具体编制出数量及职责标准，即有关部门为达到预算效果而使用国家资金（包括用多少、用到哪、具体干什么等）的权力及其责任，同时反映出人大对部门编制出的预算草案是经过权衡其轻重、利弊、得失进行取舍后而责成相关部门付诸实施的。它的特点是“项目细化，资金量化，职责强化”。细化，要求细到类、款、项，甚至细到某个阶段的某个环节或某个品牌的某种型号；量化，要求注明办什幺事或办到什幺程度需多少钱，具体到以“元”为单位；强化，要求列示预算项目的预期质量与数量指标及其未来效益。此法编制出的预算，不仅要反映每项资金的用途去向，而且还要反映资金运用的效果；不仅要说明资金干什幺，由谁干，而且还要说明开支为什幺、干成怎幺样，不仅要呈现项目与资金的有机结合，而且要呈现项目与资金的一一对应关系，体现“一个萝卜一个坑”的管理模式。按预算办事，的责任，花钱就意味着效益，投资就意味着收获，使每笔开支都要在“投入产出效应”的轨道上运行。如果只有投入、不见产出或产出的东西变了“味”、走了“调”，该项目责任人最终要受到人大的质询。就是说，今后当官不会再有“上级拨款我来花，花完不问你我他的美差”。这种“一杆子插到底且清澈如水”的预算，无疑减少了行政权力运用的“自由空间”，给爱玩权术者套上了一道亮晶晶的“紧箍咒”。

    因此，只有向人大提交的预算草案是按绩效权责内容细化编制的，到了代表手中才有看头，到了代表口中才有嚼头，到了代表脑中才有念头，到了代表会上才有议头。唯其如此，代表们才能看清预算年度的收支“葫芦”有多大，才能看清“葫芦里卖的什么药”，才能分析“葫芦里药”的作用，才能对“葫芦里药”的取舍拍板，才能断绝形式主义的造假财源，才能纠正个别人膨胀的讨好迎合心态，才能有一切由代表说了算！唯有如此，预算执行审计和财政决算审计才能有更加具体、更便于操作的审计依据标准，以不至于让审计判断一直徘徊在“八九不离十”之间。

    预算的清晰、透明，必然带来监督的规范、高效；监督的准确到位，必然带来做事的认真负责，做事的尽责为民，肯定换来的不是中看不中用的“政治秀”。

    3、国家审计监督与人大财经监督对接的审计模式是课题化绩效审计。前面已经谈到将部门预算内容细化到绩效权责编制，是实现人大财经实质性监督的必备前提，正是由于有了这个前提，才使得开展审计监督时有了评价、考核预算资金绩效的先期标准，有了对预算执行中发生错弊行为而问责于有关责任人的先期依据，也有了审计建议所要修正的先期目标。所谓课题化绩效审计是指将科研课题形式嫁接到审计中来，由专门机构或人员对相关部门在经济活动中贯彻执行国家法律、法规、政策及其绩效情况所进行的监督活动。其审计分为大小两个层面：大层面泛指对社会经济活动贯彻执行国家法律、法规及其社会效益和经济效益所进行的宏观性课题化分析研究活动。小层面专指对照由人大批准的预决算对其执行过程进行的审核性课题化分析研究活动。

    通过课题化绩效审计系统的建立，人大财经监督就形成了一条环环紧扣的监督体系链：即部门预算内容绩效权责细化编制-----人民代表大会对预算编制草案审议批准-----国家审计监督预决算执行情况并对偏离情况作课题化分析研究-----向人民代表大会报告审计结果----由人民代表大会根据审计结果对来年的预算项目决定取舍。这样，人大财经监督经过审议批准确定了部门预算的预期绩效标准，而后审计监督再据此对其绩效发挥程度如何作出对照性评价也就变的顺理成章且有根有据。人大财经监督与国家审计监督之间呈现出的这种互为因果、互用成果的为人民负责的监督控制关系，使两者对接变的非常现实。就好比在其对接处安装了口径一致、型号一样的“螺丝与螺母”，完全可以浑为一体，使人民代表大会对预决算的审查，做到在审批前对预算项目、功用、金额、由谁实施等了如指掌，在审批中对预期效益详尽审议，在审批后对预算执行追踪审计监督，最大限度地杜绝财政资金的跑、冒、漏、滴，保证每一分钱都用到人民想办而又需急办的事情上。