王 宁  康海忠



[摘 要]

    进入新世纪、新阶段，我国参政党在国家和社会生活中发挥着愈来愈重要的作用。但是，目前参政党的民主监督存在着很多不尽如人意的地方，离真正体现民主监督的意义、完全实现参政党民主监督的作用还差的很远。认真研究总结参政党民主监督的经验和规律，积极探索民主监督发挥作用的途径，对坚持和完善多党合作制度、发展社会主义民主政治、促进我国政治文明建设具有十分重要的意义。

[关键词]

    参政党 多党合作 民主监督 职能 研究







    一、我国参政党民主监督的历史沿革和基本内涵

    民主监督来源于“互相监督”，是与政党、政党制度紧密相联系的一个政治概念，指的是政党之间的监督。我国政党、政党制度的产生和发展决定了我国政党之间的监督是一种新型的、特殊的监督关系，不论是执政的中国共产党对民主党派的监督还是参政的民主党派对中国共产党的监督都是以人民民主为最高价值取向，是共同利益一致基础上的民主监督。随着政党、政党制度的不断完善和发展，我国参政党的民主监督逐渐赋予了新的内容、新的含义。

    （一）民主监督在曲折中发展与完善

    1、设计创立阶段

    互相监督的思想是毛泽东同志在1956年正式提出来的，是就共产党与民主党派的关系而言的。1956年我国社会主义改造基本完成以后，民族资产阶级作为阶级已经被消灭，以民族资产阶级、城市小资产阶级及其知识分子为社会基础的民主党派，是否还要继续存在？是否要继续合作？毛泽东同志从中国社会主义的特点出发，深刻总结前苏联实行一党制的弊端，在《论十大关系》中明确指出：“我们有意识地留下民主党派。让他们有发表意见的机会。”他说：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”1957年2月，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“所谓互相监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。”“主要监督共产党的是劳动人民，但是有了民主党派对我们更为有益。”毛泽东的这些观点构成了互相监督思想早期的基本内容。

    事实上，早在新中国成立之前，毛泽东及其老一辈无产阶级革命家在领导中国革命、建立人民政权的实践中已经萌发了互相监督的思想。1941年11月6日，毛泽东在陕甘宁边区参政会的演说中说，“共产党是真心实意想把国事办好的，但是我们的毛病还很多。我们不怕说自己的毛病，我们一定要改正自己的毛病，我们要加强党内教育来消除这些毛病，我们还要经过和党外人士合作来消除这些毛病。这样的内外夹攻才能把我们的毛病治好，才能把国事真正办好起来。”在这里我们可以看到，毛泽东这时已经意识到需要党外人士存在，需要党外人士对共产党挑毛病，说白了就是要党外人士对共产党进行民主监督。

    这一阶段周恩来等其他老一辈无产阶级革命家也为互相监督思想的初创做出了积极的贡献。1954年4月24日，周恩来在中共浙江省委扩大会议上的讲话中，也详细阐述了“长期共存、互相监督”的方针。 他说：“长期共存，互相监督，主要是讲中国共产党跟其他民主党派的关系。”“要承认长期共存、互相监督。”“越是监督我们，我们越是能进步。”“互相监督，首先应该由共产党请人家监督。……当然，共产党员首先要党的监督，可是整个党的工作，也还要其他党派来监督。同样，每个党员也要其他民主党派监督。因为，多一个监督，做起事来总要小心一点，谨慎一点。……应该愿意接受民主党派的监督。”“长期共存、互相监督的方针，实际上是扩大民主。我们是六亿人口的国家。要把六亿人的生活搞好，建设社会主义，没有互相监督，不扩大民主，是不可能做得好的。因此互相监督的面还要扩大，不能缩小。”周恩来把民主党派对共产党实行监督，上升为实现民主党派的民主权利的高度，回到了监督就是民主的实质。

    新中国成立之际，毛泽东等中国共产党人以国家利益为重，反复阐明了与民主党派合作建国的思想，并把这一思想付诸于实践，在国家机关中实职实权地安排了大量的非共产党人士。之后，正是基于共产党和民主党派在新民主主义革命时期长期真诚合作的客观历史，基于在革命时期所建立的患难与共、互相支持的关系，基于对民主革命和社会主义革命时期与民主党派长期合作的成功经验的总结，在中共“八大”上，正式把“长期共存，互相监督”确定为共产党和各民主党派关系的的基本方针。

    2、恢复发展阶段

    1978年党的十一届三中全会后，我国的多党合作得以恢复并创造性地发展。邓小平继承和发展了民主监督的思想，他指出：“有各民主党派的监督比没有监督好，一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心更有利，制定的方针会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正”。“和我们合作的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作做出有益的帮助。我们希望这种帮助越来越多，这种监督发挥更大更好的作用。”1979年，互相监督被引申为民主监督写入政协新章程，人民政协当时的职能是“政治协商、民主监督”。中共十二大把共产党和民主党派关系的方针由“长期共存，互相监督”八字方针，发展为 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针。在这个方针的指导下，中国共产党在总结历史经验并广泛征求民主党派意见的基础上，于1989年12月30日发出《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，《意见》专门就互相监督特别是各民主党派对共产党的监督作了规定。确定了各民主党派参政议政和民主监督两大职能。

    3、开拓创新阶段

    2000年12月，中共中央召开了全国统战工作会议，制定了《中共中央关于加强统一战线工作的决定》。《决定》从新的历史条件下，充分发挥民主党派的监督作用出发，提出了保证民主监督的一系列新举措。江泽民在此次会议上指出，我们的权力是人民赋于的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督；执政的中国共产党必须自觉倾听人民群众和民主党派的意见，自觉接受人民群众和民主党派的监督。他指出：“没有监督，就难以有效防止腐败。”“要鼓励各民主党派当我们的诤友，能够说心里话，敢于讲不同意见。各级党委和领导干部要主动接受民主党派的监督，闻过则喜，从善如流；特别要听得进逆耳之言，容得下尖锐批评，有则改之，无则加勉。广纳群言，以收众益。这应成为我们党各级领导干部的座右铭。”1993年，八届全国人大一次会议把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入我国《宪法》，标志着多党合作的制度有了充分的法律依据，同时我国参政党存在以及参政党民主监督的合法性得到了保证。应该说，这个阶段多党合作和民主监督的理论和实践都取得了新的成就。  

    4、务实推进阶段

    进入新世纪新阶段，我国多党合作面临新情况、新问题，需要进行理论、政策的创新和制度的规范。2003年1月，胡锦涛刚就任中共最高领导人的第一件大事就是走访各民主党派中央机关。他在随后召开的党外人士迎春座谈会上强调，“要充分发挥民主党派参政议政和民主监督的作用，民主与监督是相互的。但中国共产党作为执政党，更需要接受民主党派的监督。”“希望民主党派做我们党的挚友、诤友，经常就关系国计民生的重大问题、共产党的自身建设提出意见和建议。”胡锦涛总书记在十六届四中全会上诚恳地说：“真诚接受民主党派监督，巩固同党外人士的联盟。” 2005年2月，中共中央颁发了《中共中央关于进一步加强多党合作和政治协商制度建设的意见》，明确了多党合作是社会主义政治文明建设的一个重要组成部分，明确了民主党派是参政党，明确了互相监督的性质是政治监督。这样，参政党的民主监督凸显继往开来、与时俱进的时代特征，更加着眼于社会主义政治文明建设，更加紧扣民主这个主题。

    由上可见，民主监督经历了创立、发展、创新、推进四个阶段，不仅在理论上由互相监督到民主监督、从民主党派到参政党不断深化。在实践上经过中共四代领导集体50多年多党合作的探索，使得民主监督得到了不断完善和发展。尽管中间有过“左”的干扰和严重的曲折，但是实践证明，中国需要多党合作，共产党需要民主党派，执政党不能没有参政党的监督。

    （二）参政党的民主监督是一种特殊涵义的监督

    民主监督是我国社会主义国家中人民民主权利的组成部分，即人民作为国家主人，通过提意见、建议的方式，对国家机关和国家工作人员实行的一种监督。《中华人民共和国宪法》规定:“一切国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”。民主监督体现在多个方面，有着多种形式。参政党的监督属于民主监督范畴，但又不等同于一般的民主监督。民主党派作为一部分社会主义的劳动者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，其成员是人民的一部分，是社会主义民主的主体之一。从本质上来说，参政党的监督是人民行使民主权利的一个方面的体现。参政党的监督与一般民主监督的不同在于，参政党监督是在政党层次上的，政党之间开展的，是多党合作的制度需要。

    参政党民主监督的性质，可以概括为，是在我国社会主义政党体制内，在团结合作的政党关系基础上，通过民主的方式对共产党实行的一种政治监督。它与与中国共产党的党内监督、法律监督、群众监督、舆论监督等一起，共同构成我国社会主义监督体系。参政党民主监督具有以下特殊性：

    第一、民主监督是政党之间的监督，具有政党制度的特点，具有很强的政治性。民主监督的对象是党，是共产党对民主党派的监督和民主党派对共产党的监督。由于共产党处于领导和执政地位，民主党派属于被领导和参政地位，这种监督主要是民主党派监督共产党。还由于共产党处于领导和执政地位，民主党派对共产党的监督还包括对共产党领导国家和执政情况的监督。从组织上讲，主要是对党的整体、党的中央和下级党委的监督;从内容上讲，主要是对政治原则、政治方向、政治立场和路线方针政策问题的监督;从对象上讲，主要是对党的各级领导干部的监督。

    第二、民主监督是非权力性监督，具有身份超脱的客观性。也就是说它不是法律监督，也不是行政监督，而是民主监督，其基本方式是提意见、作批评。它一方面以其意见、建议和批评的合理性，对执政党和政府的决策发挥应有的制约和校正作用;一方面又以其意见、建议和批评的温和性，不至于对决策和执行机关形成直接干涉和牵制，所以这种监督比较公正、比较客观。

    第三、民主监督与参政议政相结合，体现批评与建议、监督与参与的统一，具有高度的建设性。民主监督是对国家宪法、法律、法规的实施，重大方针、政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过提意见、批评、建议进行监督。参政议政是民主监督的拓展和延伸，是参政党以多种形式参与国家政治生活。以协商讨论、批评、建议为具体途径，通过反映人民群众的各种批评、意见，顺畅而又快捷地与党政决策机关的工作形成联动效应。从而，形成一种互相监督、真诚合作、协调关系、化解矛盾的政治氛围和工作机制。这与西方政党以对抗对立的形式争取各自利益的最大化，形成社会分裂局面，有本质的区别，是积极的、建设性的监督。

    第四、民主党派的广泛性和代表性，使民主监督具有广泛的民意基础。参政党的民主监督不同于党内监督、法律监督，不具有法律的强制性和行政的约束力，但由于民主党派是各个界别的代表人士，体现了民主所需要的各方参与，能够充分反映社会各界的看法，具有很强的广泛性、群众性。  

    （三）参政党民主监督的意义

    党的十六大明确提出:“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”加强和促进参政党民主监督作用的发挥对完善我国的监督体系、完善中国共产党领导的多党合作制度、加强社会主义政治文明建设、构建和谐社会和建设中国特色社会主义具有十分重大的意义。

    第一，参政党监督有利于完善监督体系，发挥我国监督体系的整体效益。参政党的民主监督是我国政党制度的一个优势，是其他性质的监督所不能取代的，它与共产党的党内监督、法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督等相辅相成，在发扬社会主义民主和政治文明建设中具有独特的作用。参政党民主监督的最大特点是建设性和协商性，它虽然不具有法律的强制性，但却具有层次高、范围广泛、形式灵活的特点，是对权力监督模式必不可少的补充。同时，如果民主党派的协商意见、批评建议被国家权力机关所采用，就上升为权力监督、法律监督;有些批评建议公诸媒体，从而和舆论监督结合起来，就增强了参政党民主监督的影响力。因此，要加强参政党民主监督与其他监督之间的相互关系，促进相互间的作用，从而充分发挥我国监督体系的整体效益，推进各项事业的发展。

    第二，参政党监督有利于我国多党合作政党制度优越性的发挥。一个国家的政党制度类型直接关系到该国各政党在国家政治生活中的地位和作用。在我国的政党监督中，中国共产党是我国社会主义现代化建设的领导核心，其功能是统一领导和接受监督;作为参政党的民主党派的主要职责是参政议政、民主监督。各民主党派是监督的主体，即监督者，中国共产党是监督的客体，即被监督者。实践证明，任何一个政党不可能完全不犯错误，共产党也不例外，客观上也需要监督。因此，只有使民主党派切实履行民主监督职能，才能充分发挥我国多党合作制度的优越性，保证我国政党制度的先进性。

    第三 ，参政党监督有利于完善社会主义民主，推进我国的民主政治建设。民主的实质在于以权利制约权力，普通公民以权利制约权力的实现程度是衡量一个国家民主程度的标准。我国各民主党派是进步性和广泛性相统一的政治组织，他们积极反映社情民意、对执政党和政府的工作提出意见、建议甚至批评，实际上就是一种有组织监督的表现，因此，从某种意义上讲，参政党民主监督作用的大小直接反映着我们国家民主的程度。同时，各民主党派又是中国政治框架中的参政党，民主党派的各级负责人，其中有很多人同时又在各级人民政府里担负重要领导工作，因此，人民民主政权也是民主党派自己的政权，民主党派通过参政议政、民主监督，来维护它、完善它;在维护、完善人民民主政权的过程中，体现、实现民主党派自身的职能和价值。由此可见，参政党民主监督实质上也是人民民主的生动体现，是人民民主政权自我完善的一支重要力量和一个重要环节。

    第四、有利于构建和谐社会，维护团结稳定的社会局面。进入新世纪、新阶段，我国经济结构和社会关系发生了深刻变化，出现了不少新情况、新问题，各阶层、群体之间利益差异、矛盾增大。加强执政党和参政党互相监督，互相制约，防止某个政党组织或少数人把自身的特殊利益凌驾于其他政党利益和整个社会利益之上，协调各方面利益关系，既反映多数人的共同愿望，又反映少数人的合理要求，从而化解矛盾、理顺情绪、调动一切积极因素，形成各尽所能、各得其所、和谐共处的稳定的政治局面，为中国特色社会主义建设凝聚起强大的推动力量。

    二、我国参政党民主监督的现状分析

    中国政党监督理论和实践是人类历史上一个全新的监督形态。应该说，经过50多年的实践和探索，多党合作理论、中国政党理论都有了较大发展。参政党民主监督也从思想到实践，再从实践上升到理论，有反复、有曲折，也有进步、有突破。那么，如何认识和评价参政党民主监督的现状？参政党民主监督存在哪些问题？需要我们认真研究、探讨。

    （一）我国参政党民主监督的复杂性、特殊性和客观性

    第一、我国当前的监督机制需要加强和完善，但这不是仅靠政党监督来完成的，而是一个复杂的社会系统工程。政党监督有其特殊的功能，但不是制约和规范权力的唯一途径。一些参政党成员之所以觉得民主监督苍白无力，是认为参政党对权力监督无能为力，因此总期望党派的监督具有制约权力的权力，这种意识无疑是错误的。监督无力，腐败滋生，有其深刻的复杂的社会原因，需要整个社会的良性运转、需要各方面的制度的完善来解决。

    第二、我国参政党的民主监督是一个特殊性质的监督。一些人对民主监督的现状不满，拿西方式的民主来衡量我国的政党制度，希望把民主监督变为法律监督和权力监督，这其实是要改变民主监督特殊的性质。其实参政党的民主监督是有权力化和法律化的依据的。不但《宪法》保证了民主监督的权利，而且国家最高权力机关全国人民代表大会、以及各级人大、政府、司法机关中，都有参政党代表人士的存在。可以说权力制衡的监督原则的基本精神在参政党的民主监督中也有所体现。

    第三、参政党的民主监督不仅仅是一个监督的概念，包含和联系着体制、思想、社会环境等各方面的因素，是一个具有统战思想、政治含义的系统概念，具有很强的客观性。客观地看待民主监督工作，既不能脱离我国国情，盲目追求表面上的“民主”模式，也不能因循守旧、对转型中的社会结构发生的变化视而不见。民主监督职能的发挥程度必须与整个国民的民主进程、与政治文明的发展推进、与执政党和参政党两方面的发展进步相适应、相协调。我国毕竟有长期的封建专制传统以及计划经济沿袭下来的行政作风，在社会生活的许多方面缺乏科学监督的氛围，许多人的民主和法制观念淡薄，参政党民主监督的能力、力量离所要求的也有一定的差距。因此，要全方位地去认识民主监督、全方位地去实践民主监督。

    （二）我国参政党民主监督的现状

    目前，我国参政党民主监督整体上处于稳步推进、健康发展的状况，民主监督成就斐然。

    第一、在事关国家建设和人民切身利益的重大问题上，参政党已经在越来越多的方面参与和影响着国家的决策，监督效果明显。近年来，中国共产党始终坚持重大问题协商于决策之前，在协商中监督，在决策中监督。15年来，中共中央、国务院或者委托有关部门召开的各种协商会、座谈会和通报会有180多次。其中，2004年就有18次，胡锦涛总书记亲自主持的协商座谈会达7次。各民主党派中央先后就三峡工程、浦东开发、西部大开发、三农、可持续发展等重大问题进行考察调研，向中央、国务院及有关方面提出重大建议180多件，各民主党派地方组织提出各项建议8.8万余件，其中许多意见和建议被采纳，收到了积极的监督效果。

    第二、参与、知情程度日益深入。各民主党派成员在人大、政协、政府中的人数不断增加，且有职、有权、有责，在参与中监督。目前在全国各级人大代表中的人数约有17.6万人，担任各级政协委员33.7万人，担任各级政府和司法部门县处级以上职务3.2万人。31个省区市政府中，绝大多数有民主党派成员或无党派人士担任副省长、副主席或副市长。有了参与，就能更细、更深入的掌握情况，也就能更好地监督。

    第三、民主监督渠道不断拓宽。十几年来，我国政府实行的人民监察员制度得到了广泛的开展，各级政府部门和司法机关聘请的特约监察员、检察员、审计员、教育督导员、党风监督员等各类“特约人员”近17万人，特约人员工作领域逐步扩大，新增加了国土资源监察员、税务监察员等，他们广泛参与反腐倡廉、环境保护、土地管理等专项监督检查活动，积极建言献策，有力地推动了党政部门思想作风和工作作风的转变，密切了党群关系，对加强和改善中国共产党的领导发挥了积极作用。

    第四、参政党行使民主监督的意识和积极性不断提高，自身建设不断加强。过去，民主党派不愿积极投身于民主监督，把民主监督看成是其政治活动的副产品，在进行民主监督时思想上有所顾忌，不愿意去从事监督工作。随着我国社会主义各项事业的发展和民主进程的推进，参政党的政党意识不断加强，思想更加活跃，敢于直言和争鸣。通过党派的自身建设，参政党逐渐走向成熟，更加与时俱进，以适应多党合作的需要。

    （三）当前我国参政党民主监督存在的主要问题

    我国民主监督现状虽然在总体上表现为积极、向上的一面，但是客观地讲，距离真正体现民主监督的意义，完全实现民主监督的作用还差的很远。目前，参政党民主监督存在的问题主要表现为：监督的信息不及时、知情渠道不畅通；监督的手段不多；监督的组织性不强，整体功能较差；监督产生的实际效果弱，监督质量不高；监督的约束力不大；等等。造成这些问题的因素是多方面的，有思想认识上的，有体制制度上的，也有操作执行上的。概括为以下几个方面：

    第一、执政党和政府对参政党的民主监督重视不够，接受党派政治监督的意识还有待于进一步提高。

由于受传统认识的影响，民主监督备受冷遇，在实际的政治生活中执政的共产党在对待多党合作的两项职能问题上，存在着一手硬、一手软的现象，共产党内有些人把民主监督看成是“说起来重要，做起来不要”，这便使民主党派的监督职能受到了严重忽视。一般说来，在政党政治条件下，政党监督应该是权力监督机制中的一种最主要形式。政党监督之所以有意义，主要是因为这种监督来源于对等的权力主体，其监督性质是政治监督，由各政党发出的监督信号更能给执政者带来现实的压力，因而在实践中更容易产生实效。在我国，对执政党及政府的最主要监督形式并非来自非执政党的党际监督，而更主要的是源自于执政党党内的自我监督。通过党内监督，催生党内民主。在实际生活中，我国的民主监督很难对执政党形成现实压力，其监督作用常常流于形式，人们对其民主监督象征意义的重视已远远超过了对其实际监督效果的重视。

    第二、民主党派自身作为监督主体，民主监督意识不强，缺乏主动性。

作为监督主体的民主党派成员对民主监督也缺乏应有的了解和理解。民主党派虽然组织独立，政治自由，与中国共产党法律地位平等，但其发展成员、组织活动、机关建设和物质条件等方面尚需共产党的支持和帮助。这一客观现实决定了民主党派实际作用和社会影响的局限性。其监督只能是做一些督促协商性工作并进一步强化了民主党派监督的被动意识。有的民主党派成员怕 “超越权位”、怕监督惹事，怕承担担风险。表现为在不正式场合中对国家政治、经济、社会生活中存在的问题颇有见地，但在形成正式意见和建议提交时，却存在畏难情绪，缺乏敢于负责的态度。更难以针对问题提出有效、有可操作性的解决方案。还有的民主党派成员对民主监督存在着监督作用不大、不愿监督、不敢监督、不好监督的思想。更有些民主党派人士往往担心监督行为会影响人际关系，对共产党的施政赞扬肯定多，批评监督少，有限的监督也往往是低层次、次要性的。

    第三、参政党民主监督缺乏规范性、系统性、科学性和可操作性，参政党民主监督权责不清、保障不利，政策法规滞后。

党内监督有纪律，法律监督有程序，行政监督有规章，舆论监督有阵地，群众监督有压力，而民主监督缺少科学的、系统的、规范的体系和可操作性。在具体操作上，首先是民主监督的基本点不明确，缺乏相应的权力，无法形成有效的制约。其次是没有明确的责任追究方式，致使一些单位和个人采取阳奉阴违、敷衍应付的态度。再就是缺乏组织和制度保障，各民主党派都没有建立以民主监督为基本任务的专门监督机构，民主党派的监督职能尽管产生了，但由于没有专门的监督机构，没有专职人员来处理民主党派向执政党和政府咨询、提意见和建议的有效事宜。如参政党行使监督的主要载体人大、政协组织中唯独没有设立专门行使监督的委员会。

    第四、民主监督手段单一，监督力量薄弱。

现在，参政党民主监督的主要手段是通过我国政府实行的人民监察员制度开展的，由民主党派成员中产生的特约监察员、检察员、审计员、教育督导员、党风监督员等各类“特约人员”去对执政情况进行监督检查。存在的问题是，这些承担监督任务的“特约人员”好多是部门内部的党派成员，虽然身份是党派的，但还是自己的工作部门，相当于自己监督自己。“特约人员”产生的机制不合理、缺乏公平、公正机制。而且在“特约人员”的管理上现在也是比较散乱，统一性、组织性不强。这也给民主监督造成负面作用。

    第五、参政党的监督范围、知情渠道狭窄，监督流于形式、逐层递减、缺乏实效。

我国参政党监督从理论上说范围极其广泛，既包括对共产党施政活动的监督，又包括对党政各级领导干部的监督。但在实际运作中，民主监督范围模糊，较难落实。在中央层面，决策层比较注重发挥民主党派的监督作用。但在基层，有民主党派组织的单位定期、经常与民主党派协商，主动接受监督不够，效能呈明显的逐层递减趋势，并且监督实效不够高。而且，民主党派对党和政府的重大方针政策的知情权范围偏狭，参与决策的机会不够，权限和职能有限。了解情况不真、掌握资料不实是参政党民主监督遇到的最现实的困难。

    三、我国参政党民主监督制度化、规范化、程序化建设

    参政党的民主监督是社会主义民主政治的一项重要内容，最终要体现人民当家作主的本质要求。如何解决参政党民主监督存在的诸多问题，实质上就是要切实增强民主监督的有效性，切实充实和扩大民主，建立和完善民主监督机制，加强参政党民主监督制度化、规范化、程序化。

    （一）参政党民主监督制度化、规范化、程序化建设的内涵

    发挥参政党民主监督的总原则是：在坚持四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。这个原则明确了参政党民主监督的基本权限，既是民主监督程序的出发点，也是制度化、规范化、程序化建设要遵循的基本原则。

参政党的民主监督制度化、规范化、程序化包括三个层面的含义。

    第一、民主监督活动方式的制度化、规范化、程序化。一是作为民主监督的载体——特约监督员的规范，特别要规范特约监督员产生的机制。二是参政党民主监督具有组织性监督的特点。所以应由参政党联手对特约监督员进行管理和协调。规范活动行为是民主监督制度化不可或缺的组成部分。

    第二、知情渠道的制度化、规范化、程序化。信息是开展监督的关键前提。但是参政党监督面临的是知情渠道不宽、不畅。导致监督出现监下不监上、监小不监大、只查窗口不查房间的现象。所以要从制度上、规范上、程序上提升和开发知情、沟通、反馈与采纳渠道。

    第三、舆论宣传上制度化、规范化、程序化。舆论宣传是不是按规则进行，对扩大参政党监督在社会的影响至关重要。参政党监督是一种“软监督”，没有法律监督的刚性和强制性功能。因此，民主监督要有权威，在很大程度上要依靠社会的支持。理论界和媒体对民主党派监督缺少应有的重视，其实是对当代中国政党制度重要性认识不足，也使得民主党派监督在社会上得不到广泛认同和支持。所以，舆论宣传必须规范化，要按照政党制度运作的本质要求，对参政党监督有一个正确的理论判断和合理的宣传途径。

    民主监督制度化、规范化、程序化建设是通过一定的制度设计和制度安排，明确民主监督的行为准则。为此必须在民主监督方式、知情渠道、舆论宣传上实现制度化、规范化、程序化。保证民主监督按照规范化、法制化的程序正常进行。制度化是确立监督制度形式；规范化是明确监督行为规则；程序化是规范监督的过程。三者相互依存、相互参透、相互作用，不可偏废。

    （二）参政党民主监督制度化、规范化、程序化建设的主要途径

    《中共中央关于加强党的执政能力的决定》提出要加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。“拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下”。参政党的民主监督职能同样也肩负着重要的使命，其监督水平和监督能力必须跟上时代的要求，才能不断促进我国政治文明的发展。

    第一、在政治体制方面，明确参政党的民主监督职能，切实提高对参政党民主监督重要性的认识。

政治体制改革首先要从执政党自身开始，如果党内民主不发展，则政治民主、政治文明的发展就无从谈起，参政党的职能也会受到极大的限制。一是要在对国家治理的权力结构改革中，必须重视参政党作用的进一步发挥，真正从权力格局、权力关系的角度来促进监督和制约功能的发展。二是要保障民主党派履行民主监督的权利。不论民主监督的意见正确与否，民主党派进行民主监督的权利始终都应予以保障。用明确的法律条文对监督的内容和形式，监督权利的保障和监督者的保护等，进行具体的规定。只要不违背我国宪法、法律和多党合作的政治基础，任何党政部门和人员都不能随意剥夺民主党派进行民主监督，提出意见、批评和建议的权利。在党内法规性文件中，应增加自觉主动接受包括民主党派在内的各方面监督的内容，进一步完善监督形式，明确规定，对违反规定拒绝接受监督，甚至打击报复监督者的，给予严肃的组织处理或纪律处分。

    第二、在政治参与方面，扩大参政党对国家政治生活的知情范围和参与程度。

一方面，要扩大参政党的知情范围，扩大参政党对政治生活的参与程度。知情范围应当扩大到所有有关宪法、法律和重要法规的制定、修改，以及政府预算和由政府组织实施的一些重要事务、一些重大建设项目的决定上。过去有的地方和部门，往往要等到决策已经形成了才向参政党征求意见，而参政党的有关组织则常常因为事前毫不知情，而无法提出意见和建议，所以要提前参与。

    另一方面，要适当扩大民主党派的参政权和司法权。民主党派作为参政党，它接受中共的领导，而且和共产党一起参与管理国家大事。因此，由民主党派在各级政府和司法机关中担任一定数量的职务是理所当然的。应当更好地坚持举荐民主党派成员担任各级政府及司法机关领导职务的做法。《中共中央关于进一步坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》对于促进我国政治生活的民主化、提高参政党监督的质量和效果、推动多党事业向前发展在政策、方针上做了很大突破，也有一些动作。但是，这项工作仍然存在一些差异。不同的地方和单位以及同一地方和单位的不同时期的执行情况是有一定出入的。有少数省(自治区、直辖市)、副省级城市和省会城市，以及绝大部分省政府直属厅局单位没有安排民主党派担任实职。随着民主党派队伍的逐步扩大、人才的逐渐积累，很有必要逐步扩大民主党派担任政府和司法机关领导职务的数量以及单位覆盖面。原则上，县级以上政府及其所属各部门、司法机关等应当普遍选配民主党派和非党人士担任实职并形成制度。此外，民主党派成员并不一定要在各部门担任副职，符合任职条件的，也可担任正职。通过参与使得监督的内容更加透明、公开，使得监督更有质量。

    第三、在民主监督具体的制度和程序方面，要建立一套行之有效、有章可循、有章必循的民主监督操作办法。

要立足我国现有政治体制，根据宪法、法律和政协章程规定要求，建立可操作性强的民主监督工作程序，使这些程序贯穿于民主监督工作的全过程。沟通、反馈、奖励、评估、保障等机制都要在民主监督的程序中有所体现。

    比如，在人民政协中建立主要由各参政党的代表人士参加的专门机构，以组织形式介入监督工作;在更多的政府部门选聘各民主党派的代表人士担任特约监察员，授予其更广泛的监督权力;让参政党成员参与在社会上有较大影响的大案、要案的办理;可以在国务院稽查特派员中增加若干参政党成员;设立省级、市级稽查特派员公署，让一部分参政党成员担任稽查特派员，参与对国有企业的财务审计和稽查，将审计结果公之于众，并交由政府有关部门或司法部门处理;要建立和健全政府有关部门与有关民主党派的对口联系制度和邀请党派领导成员参加重要外事活动的制度；要建立和健全民主监督的反馈机制；实施民主评议制度，民主党派对党的组织及其主要领导成员的评议，应当由同级党的纪律检查委员会出面，组织本单位党派成员每年评议一次，作为干部业绩评价和任免的参考意见；设立民主监督奖惩制度，县级以上政府或党委可考虑设立人民监督奖，奖励民主党派中涌现的对党和政府工作确有显著促进作用的民主监督积极分子。等等。

    第四、既要从参政党自身建设上下工夫，也要给参政党民主监督创造一个好的环境和条件，支持参政党监督的实施。

    作为监督主体，民主党派自身的状况对于提高监督的质量和水平具有举足轻重的作用。民主党派不仅要对民主监督有较深刻的认识，而且在思想作风、理论素养、工作经验等方面也应达到一定的水平。既要勇于监督，又要善于监督。为此，需要对民主党派的自身建设做出一些制度性的规定。一是加强民主党派的思想建设。民主党派的各级领导骨干要努力学习马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论，并教育和引导广大成员坚持学习，不断提高政治觉悟和理论素养;要在民主党派内部不断进行党派历史和党派优良传统的教育，使民主党派在长期革命实践中所形成的坚持爱国主义和社会主义、坚持接受中国共产党的领导和坚持自我教育的优良传统能够代代相传;号召民主党派各级领导成员学习政治学、政党理论等与民主监督相关的知识，扩大视野，提高政治觉悟。二是加强民主党派的组织建设。其中尤为重要的是，要有计划地积极发展新成员，壮大力量，扩大本组织在本界别的代表性，又要注意新成员的业务能力、政治素养、社会影响和代表性等方面的考察，保证监督队伍的质量。三是在组织内部形成一套上下紧密联系的监督制度。各民主党派中央和省委设立民主监督委员会，专门负责本党派民主监督的组织、领导工作;受理党派成员与社会上的举报;受理和审查民主党派内部各级组织及成员的违纪案件并决定处分;在党派内部进行旨在提高民主监督意识的教育和遵纪守法的教育。要有固定编制，在业务上接受同级中共党委纪律检查委员会的指导，等等。

    同时，在执政党和整个社会层面，要把党派监督视为执政的一个不可或缺的环节，既要自觉接受参政党的民主监督，也要积极从政治上、组织上和物质上为参政党监督创造良好条件。一是党和政府部门要切实从思想意识上重视和加强民主监督工作，听来自不同方面的意见，实行决策的民主化、科学化，积极采纳民主监督的建议、意见。二是党和政府部门要在具体的工作中帮助民主党派解决民主监督工作中的困难和问题，增加人员编制，提供经费、信息，通畅渠道。三是要加强民主监督工作的宣传教育。要提高全民特别是中共党员领导干部的民主监督意识，增强民主监督的自觉性和责任感，形成全社会了解支持和参与民主监督的局面。四是专门研究民主监督问题，不断探讨新形势下民主监督的内容、形式和方法。

    第五、把参政党民主监督与社会监督体系中的其他监督相结合，发挥监督的合力作用。

    参政党的民主监督要与党内监督、法律监督、舆论监督、群众监督相联系，发挥综合效应，使柔性监督与刚性监督相融合。要扩大对参政党民主监督过程和效果的宣传，增强其社会影响力。参政党也要充分利用自己的党刊和宣传言论阵地，增强监督的效果。利用(中国共产党党内监督条例)及其他法律条文的规定，合法行使参政党监督的民主权力。通过与法律监督、党内监督、舆论监督、群众监督的结合，有效的发挥合力的作用，达到监督的目的。

    总之，参政党民主监督既是一个理论概念，也是一项实践活动。

    在理论上，它与中国特色社会主义思想的发展、与多党合作的政党制度的完善有着密切的联系。在实践上，它与我国的现代化建设、与我国政治体制改革紧密相连。我们要从中国的国情出发，针对参政党民主监督的客观现实，既要高度重视参政党的民主监督，又要加强参政党民主监督制度化、规范化、程序化建设。无论在理论上还是在实践中，我们不能简单化地就民主监督研究民主监督，要从政治文明和政党现代化的视野、要从总结和发展中国特色社会主义的伟大实践的角度，来研究我国参政党的民主监督，探索我国参政党的民主监督。

主要参考文献：

著作类：

1、毛泽东著作选读（下册）北京：人民出版社，1986

2、毛泽东选集（第3卷）北京：人民出版社，1991.809

3、周恩来统一战线文选  北京：人民出版社，1984

4、邓小平文选（第1卷）北京：人民出版社，1983

5、邓小平文选（第2卷）北京：人民出版社，1994

6、江泽民文选（第3卷）北京：人民出版社，2006

7、中共中央关于加强党的执政能力的决定 北京:人民出版社，2004.

8、当代中国政党制度研究/杨爱珍 上海：学林出版社，2004

9、现代政党执政规律研究/王长江 上海：上海人民出版社，2002

10、中国民主党派建设理论/郑宪 北京：中共中央党校出版社，2005

11、民主党派和无党派人士关注的20个理论问题/李金河 郑宪

北京：中央编译出版社，2006

12、中国政治制度史（上、下卷）/白刚主编.天津：天津人民出版社，2002

学术期刊类：

1、再谈民主监督/郑宪  中央社会主义学报（2004年第2期）

2、对我国民主党派监督能效匮乏的深层透视/宋连胜.韩国志

                 内蒙古民族大学学报（2006年第3期）

3、当代中国政党制度下的政党监督论析/朱联平   江汉大学学报 2006年第3期  

4、对民主党派监督的几个理论问题的探讨/袁廷华     重庆社会主义学院学报  2003年第1期

5、对我国参政党民主监督职能的再思考/王江燕  广东省社会主义学院学报2005 第3期

6、论中国特色的政党监督/胡林辉    中共天津市委党校学报 2001.1